он вправе устанавливать местные налоги и сборы и т.д. Во
исполнение своих полномочий совет принимает решения. Ответствен-
ность за реализацию этих решений несут губернатор и исполнительный
совет. На практике, однако, основные прерогативы по управлению про-
винцией принадлежат губернатору. Он обладает также правом вето в
отношении решений совета. Если же совет настаивает на своем реше-
нии, спор передается на рассмотрение правительства, которое и решает
окончательно вопрос. Правительство также вправе распустить провин-
циальный совет по предложению министра по делам местной власти.
Полномочия нижестоящих народных советов, их отношения с началь-
никами районов, городов, сел (мэрами городов и старостами сел) анало-
гичны тем, которые присущи полномочиям провинциального совета и его
отношениям с губернатором, только они рангом или рангами ниже. Соот-
ветственно уже и пространственные пределы их деятельности.
Глава 24
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА БРАЗИЛИИ
Бразилия (Федеративная Республика Бразилия) - самое крупное
государство в Латинской Америке. Она занимает четвертое место в мире
по размерам территории (после России, Канады и Китая), шестое - по
численности населения (около 150 млн. в 1997 г.), девятое - по объему
ВВП, 53-е - по доле ВВП на душу населения. Однако Бразилию относят
(и она себя относит) к числу развивающихся стран. Огромные промыш-
ленные города (Сан-Паулу с пригородами насчитывает более 20 млн.
человек) и крупнейшие в мире помещичьи латифундии с сохранившими-
ся полуфеодальными пережитками, запуск искусственных спутников
Земли с собственными ракетоносителями и индейские поселения с пат-
риархальными порядками - таковы контрасты современной Бразилии.
1. Конституция Бразилии
Подготовка и принятие конституции. Действующая конституция
Бразилии - восьмая в истории страны. Она была принята в 1988 г. после
длительного правления военных и последовавшего затем переходного
периода. Ее приняло двухпалатное Учредительное (Конституцион-
ное) собрание, которым провозгласил себя Национальный конгресс
(парламент), избранный в 1986 г.
Разработка проекта конституции была начата еще в 1985 г. конститу-
ционной комиссией (49 человек, главным образом юристы), образован-
ной декретом президента республики. Ее первый, предварительный про-
ект вызвал серьезную критику, и разработка текста конституции была
продолжена в тематических комиссиях Учредительного собрания. В ходе
подготовки проекта некоторые бразильские организации (прежде всего
объединения адвокатов) провели несколько семинаров с юристами дру-
гих стран (в том числе СССР) по изучению их конституционного опыта.
Проект, подготовленный Учредительным собранием, был опубликован в
печати и обсуждался населением. Поправки могли быть представлены по
предложению группы избирателей - не менее 30 тыс. человек. В резуль-
тате применения такой народной инициативы в проект внесли 122 по-
правки. Было установлено, что каждый гражданин получает один экзем-
пляр текста основного закона бесплатно.
538
Основные черты содержания конституции. Бразильская консти-
туция содержит 42 тыс. слов и по размерам в 6 раз превосходит консти-
туцию США, уступая по объему, видимо, только конституции Индии.
Она содержит 245 подробных статей основного текста и 70 статей пере-
ходных положений. Конституция не изменила форму правления, федера-
тивное устройство (хотя и преобразовала территории в штаты), систему
органов государства. В качестве основ правления она называет парла-
ментаризм и президенциализм. Однако при принятии конституции в
переходных постановлениях в качестве возможных форм правления
были названы парламентарная республика и конституционная монар-
хия, для решения этого вопроса в течение пяти лет должен был быть
проведен референдум. Он состоялся в 1993 г. Большинство избирателей
отвергли монархию и форму парламентарной республики- В конститу-
ции сохранились положения, зафиксированные в 1988 г.
Конституция Бразилии имеет ярко выраженный социальный харак-
тер. Специальные главы и части посвящены экономическому порядку,
социальному порядку, городской политике, аграрной политике, здравоо-
хранению, спорту, науке и технике и т.д. Социальные положения занима-
ют большее по объему место, чем традиционные нормы конституционно-
го права (организация государственной власти и права человека).
Объект конституционного регулирования трактуется бразильской кон-
ституцией очень широко. В ней говорится о градостроительной полити-
ке, защите прав потребителей, о порядке выдачи разрешений на эксплу-
атацию окружающей среды, о начислении пенсий, о порядке продажи и
перепродажи нефти и автомобильного топлива, о выдаче 13-й заработной
платы и пенсий к Рождеству и т.д.
В конституции в качестве основной цели названо создание демокра-
тического государства, обеспечивающего личные и социальные права в
плюралистическом обществе, высшими ценностями которого являются
равенство и справедливость, основанные на социальной гармонии. Осно-
вы демократического государства, согласно конституции, составляют
суверенитет, гражданство, политический плюрализм и мирное сосущест-
вование с другими народами. Федерация - один из основных принципов
бразильского демократического государства.
Определяя характер внешнеполитических отношений бразильско-
го государства, конституция перечисляет общепризнанные принципы
международного права (независимость, равенство, невмешательство во
внутренние дела и др., а также неприятие терроризма и расизма и предо-
ставление политического убежища). Говорится также о стремлении к
интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Лати-
ноамериканского содружества наций.
Отражая современные тенденции конституционного развития, кон-
539
ституцкя детально говорит об экономической структуре общества исхо-
дя из постулатов рыночной, социально ориентированной экономики.
Она устанавливает, что экономический порядок в стране основан на
труде и свободной инициативе, его цель - обеспечить всем достойное
существование в соответствии с <социальной справедливостью>. Эконо-
мический строй Бразилии опирается на суверенитет государства, част-
ную собственность и ее социальную функцию, свободную конкуренцию,
защиту прав потребителей, защиту среды обитания, поиск путей полной
занятости и др. В конституции говорится о перспективном (многолет-
нем) планировании, но вмешательство государства в экономическую
сферу должно быть минимальным и только для целей национальной без-
опасности или в публичных интересах.
В конституции говорится о возможности национализации предпри-
ятий (после принятия конституции национализация проводилась), об
острой для Бразилии проблеме - земельной реформе. В принципе этот
вопрос решен в пользу землевладельцев. Правительству разрешается
экспроприировать поместья, если они не отвечают требованиям <соци-
альной функции>, при справедливом возмещении, выплачиваемом в те-
чение 20 лет, но не должна изыматься собственность производственного
назначения. Это, видимо, дает возможность изымать лишь брошенные
земли, даже вопрос о земельной собственности абсентеистов (помещи-
ков, постоянно проживающих в городах и не занимающихся сельским
хозяйством), по существу, не решен.
Конституция регулирует отношения с аборигенами страны - ин-
дейскими племенами. Она признает за ними право на социальную орга-
низацию, обычаи, верования, а также право на землю, занимаемую ими
традиционно. Однако земли племен считаются не их собственностью, а
федеральным имуществом. Границы земель племен устанавливает пра-
вительство, эксплуатация речных ресурсов (включая источники электро-
энергии) и минеральных богатств индейских земель возможна лишь с
разрешения парламента. Парламент может дать такое разрешение лишь
после консультации с племенами, и в случае эксплуатации ресурсов, им
принадлежащих, определенная доля от прибыли должна отчисляться
племенам.
Бразильская конституция - демократическая конституция. Она
предусматривает многопартийность, политический плюрализм, разделе-
ние властей, определенные меры против концентрации власти, ослабля-
ет полномочия президента и усиливает роль парламента (на практике это
осуществляется в меньшей степени), предусматривает местное самоуп-
равление, уравнивает положение штатов и территорий, преобразуя пос-
ледние в штаты или присоединяя их к ним, закрепляет широкие права
граждан, особо выделяя <права трудящихся>, устанавливает разветвлен-
540
ную систему судебных органов, в том числе специальных судов, призван-
ных охранять права граждан и конституционный порядок.
Некоторые специфические положения конституции отражают тради-
ции латиноамериканской правовой доктрины, особенности менталитета
населения этой части мира, связь с традициями испанской и португаль-
ской правовой культуры. Они не всегда могут быть прямолинейно соот-
несены с юридическими конструкциями других правовых систем.
Во многих своих частях конституция Бразилии декларативна. В ней
содержится множество принципов, идеологических положений, лозун-
гов, что лишает некоторые статьи юридической определенности, затруд-
няет ее прямое действие, применение. В связи с этим она предусматрива-
ет издание по многим вопросам <дополнительных законов> - актов кон-
ституционного характера, а также иных законов. При принятии консти-
туции отмечалось, что для ее развития, проведения в жизнь необходимо
принять 56 дополнительных и 104 обычных закона. Практика примене-
ния конституции также вызывает в бразильском обществе критические
замечания. Все чаще говорится о необходимости изменить избиратель-
ную систему (предлагается, в частности, ввести смешанную избиратель-
ную систему), изменить положения о партиях, с тем чтобы способство-
вать их укрупнению и повышению их роли, о расширении прав штатов
и т.д.).
Изменение конституции. Бразильская конституция жесткая. Поря-
док ее изменения довольно сложен, хотя при этом обязательного участия
субъектов федерации (штатов, федерального округа) не предусматрива-
ется. Поправки к конституции могут быть предложены третьей частью
каждой из двух палат парламента, президентом, более чем половиной
законодательных собраний штатов. Они должны быть приняты дважды
обеими палатами парламента, каждый раз большинством в 3 / 5 их соста-
ва. После этого поправка промульгируется президиумами палат парла-
мента (палаты депутатов и сената). Конституция не может быть измене-
на в условиях чрезвычайного положения (обороны, осадного положе-
ния), а также в условиях федерального вмешательства в дела штатов -
института, предусмотренного конституцией. Не могут быть предметом
пересмотра: федеративная форма устройства государства, демократи-
ческие принципы избирательного права, положения о разделении влас-
тей, нормы о личных правах и гарантиях человека и гражданина.
В 1994 г. была проведена конституционная реформа. Изменены поло-
жения конституции в области экономики и социальных гарантий, оказав-
шиеся невыполненными.
Конституционный контроль. Предварительный и последующий
конституционный контроль осуществляет Федеральный верховный суд.
Он состоит из 11 членов в возрасте от 35 до 65 лет, обладающих выдаю-
541
щимися знаниями в области юриспруденции и безукоризненной репута-
цией. Судьи назначаются, как и в США, президентом с согласия сената,
но для такого согласия требуется абсолютное большинство голосов
(большинство всего состава сената). Федеральный верховный суд выно-
сит решения о конституционности законов и других нормативных актов
федерации и штатов. Возбудить дело о неконституционности в Бразилии
имеет право очень широкий круг должностных лиц, органов и объедине-
ний: президент республики, президиумы обеих палат парламента, прези-
диумы законодательных собраний штатов, губернаторы штатов, гене-
ральный прокурор, политические партии, представленные в парламенте,
профсоюзные организации или профессиональные ассоциации федераль-
ного масштаба, федеральный совет адвокатов Бразилии. В процессе о
неконституционности федерального акта должен участвовать генераль-
ный прокурор (его представитель), который защищает текст акта. Если
закон или его отдельные положения признаются судом неконституцион-
ными, одна из палат парламента - сенат отменяет исполнение закона
или положений, признанных неконституционными. Если акт объявляет-
ся не соответствующим конституции по причине пробелов в нем или в
законодательстве, суд приостанавливает исполнение акта, а орган, его
принявший, или иной государственный орган, куда обращается суд, дол-
жен исправить этот акт в течение 30 дней.
Федеральному верховному суду принадлежат помимо конституцион-
ного контроля и другие полномочия, рассматриваемые ниже.
2. Основы правового статуса личности
Конституция Бразилии содержит множество положений, относящих-
ся к правам человека и гражданина. Вероятно, это наиболее детализиро-
ванное регулирование прав и свобод различных категорий населения (в
том числе трудящихся, пенсионеров, детей) среди всех конституций
стран мира. Здесь названы такие права личности, которые раньше обыч-
но не поднимались на конституционный уровень, например право на 13-ю
заработную плату, право на бесплатную помощь детям до 6-летнего воз-
раста, право пенсионеров на индексацию пенсий в соответствии с инфля-
цией и др.
Конституция закрепляет принцип равноправия индивидов. В ней го-
ворится о традиционных аспектах равноправия - перед законом, неза-
висимо от пола, расы и национальности, а также независимо от профес-
сии, образования и других характеристик личности. Принцип равнопра-
вия в сфере некоторых личных прав (в отличие, например, от политичес-
ких прав) конституция распространяет на иностранцев. Говорится, что
542
все, бразильцы и иностранцы, равны перед законом, если это касается
права на жизнь, безопасность и собственность.
Особенно широко представлены в конституции нормы о социальных
правах, которые также распространяются не только на граждан. В их
числе названы право на труд, отдых, образование, охрану здоровья, соци-
альное обеспечение, социальную защиту (имеются в виду категории на-
селения, нуждающиеся в такой защите, например инвалиды). Особая
группа социальных прав - права трудящихся. Сюда относятся право на
забастовки (работники сами принимают решение о времени забастовки
и своих требованиях), право на создание профсоюзов (но конституция
запрещает создавать более одной профсоюзной организации для одной и
той же экономической или профессиональной категории людей на одной
и той же территории), право трудящихся на 13-ю заработную плату к
Рождеству, на участие в управлении предприятиями и в прибылях пред-
приятий, право на социальное обеспечение и др. Отдельно говорится о
правах пенсионеров: пенсия не должна быть ниже прожиточного мини-
мума, она увеличивается с учетом инфляции, пенсионеру также должна
быть выдана 13-я пенсия в конце года. При реформе конституции в
1994 г. многие из таких положений, равно как и некоторые положения
экономического характера, были из нее исключены ввиду невозможнос-
ти их выполнения.
Включение таких и подобных им положений в конституцию не может
быть оценено однозначно. С одной стороны, они чрезмерно расширяют
объем конституции (особенно в связи с их детализацией, включением в
конституцию разного рода условий и оговорок), но с другой - эти поло-
жения (а, например, не вопросы структуры высших органов государства
и их процедуры) являются жизненно важными для широких слоев насе-
ления и определенность их решения в конституции представляет собой
значительные юридические гарантии.
Политические права, закрепленные в бразильской конституции,
имеют в основном традиционный характер: избирательные права, свобо-
да слова, собраний, объединения и др., - но некоторые из них толкуются
гораздо шире, чем в прежних бразильских конституциях, удалены от-
дельные оговорки, препятствовавшие осуществлению этих прав. Напри-
мер, создание объединений и право проводить собрания в местах, откры-
тых для публики, теперь ни в каких случаях не требуют применения
разрешительного порядка.
В сферу личных прав и свобод конституция включает как традицион-
ные права, так и некоторые из тех, которые являются новыми для консти-
туционного права.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89