Несубъекты в федеративных государствах. Наряду с субъектами
в состав многих федеративных государств входят территориальные обра-
зования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный
округ - столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со
столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федераль-
ный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (напри-
мер, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибреж-
ные острова, которые не населены или население которых имеет пере-
менный состав - служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так
называемые ассоциированные государства - Пуэрто-Рико, Республи-
ка Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Респуб-
лика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австра-
лии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).
168
Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих кон-
ституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парла-
менты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но
эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парла-
менты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения
целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них
есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически не-
зависимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Рес-
публика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но от-
ветственность за их оборону и внешние сношения несет правительство
США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют.
Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в
верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они
посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В
США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.)
в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.
Проблема сецессии субъектов. Как отмечалось, в настоящее время
конституционное право не признает права выхода субъектов из состава
федерации, признается лишь право самоопределения внутри федерации.
Единственным, хотя и своеобразным исключением, как отмечалось, яв-
ляется конституция Эфиопии 1994 г. Остальные конституции о таком
праве умалчива ют.
Факты сецессии, удачные и неудачные, все же бывали. В XIX в.
группа кантонов попыталась выйти из состава Швейцарии, образовав
свое объединение - Зондербунд (особый союз). Они были возвращены
в федерацию с помощью вооруженных сил. В США в связи с попыткой
выхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861-
1865 гг. Уже тогда Верховный суд США сформулировал конституцион-
ный принцип: наш союз нерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдель-
ных штатов были предприняты в Австралии, Мексике, Нигерии, но были
пресечены силой оружия (в Австралии - судебным приказом). В 1985г.
и в 1995 г. для сецессии франкоязычного Квебека из Канады был исполь-
зован референдум, но оба раза сепаратистам не удалось собрать боль-
шинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержа-
ли победу с незначительным большинством голосов - приблизительно
40 тыс.).
В начале 90-х годов несколько республик (<социалистические рес-
публики> Словения, Хорватия и др.) вышли из состава Югославии и
применение вооруженных сил не остановило сецессию.
В 70-х годах сецессин Бенгалии из Пакистана была осуществлена
вооруженным путем, при помощи войск Индии. Образовалось государст-
во Бангладеш. В Малайзии конституция не предусматривает права выхо-
169
да, нов 1965 г. Сингапур вышел из ее состава мирньЕМ путем и образовал
собственное государство: каких-либо вооруженных мер по его возвраще-
нию в федерацию не предпринималось.
В Чехо-Словакии сецессии не было. Произошло разделение государ-
ства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г., используя конституционные
положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва и Эстония, ставшие
самостоятельными государствами. В результате Беловежских соглаше-
ний самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украи-
на, вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные рес-
публики - Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан и др.
Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов. По-
скольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами го-
сударственности, конституции федеративных государств размежевыва-
ют предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при
определении полномочий даже политической автономии (в последнем
случае предоставляется лишь право издания местных законов по неко-
торым вопросам). Существует несколько способов такого размежева-
ния, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:
1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полно-
мочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов;
4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных
элементов.
Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий
(предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества огово-
рок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в
конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же
конституции иногда используются элементы разных способов, из-за ка-
зуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть
сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что консти-
туция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все
остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция фе-
дерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся
к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция
федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечисляв-
шая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает
19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае
дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут при-
нимать законы. Компетенция федерации может быть определена и не-
гативным способом> - путем запрета субъектам федерации принимать
законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения
федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранс-
порт, железные дороги, почта, телеграф и др, Только федерация может
170
регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами, При
данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том,
что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований
конституции судами.
Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том,
что устанавливается исключительная компетенция субъектов федера-
ции, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий
способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не
применяется, но как частный случай наряду с другими используется
конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает
определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения
со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно
отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компе-
тенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в
конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а
иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия
же субъектов охарактеризованы в <негативном плане> - говорится,
какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъек-
там. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий
ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформули-
рованы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При
этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях,
не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции
может содержаться специальная оговорка, согласно которой не назван-
ные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо
федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное
расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные
полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том,
что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и
совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной ком-
петенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, кон-
курирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода
содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к
ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 во-
просов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компе-
тенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный ха-
| рактер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные
вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.
i Этот способ размежевания компетенции является довольно слож-
ным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов,
171
расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции фе-
деративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ консти-
туциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается
в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и
совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий
субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упо-
минается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формули-
ровку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточ-
ные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов фе-
дерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество
по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а
не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению
с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавля-
ет от излишней <жесткости> списков (а при любой тщательности их
составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укрепле-
нию самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции- В
новейших федеральных конституциях все чаще используется именно
этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежева-
ния компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и
другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к ком-
петенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее
субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие <основы
законодательства>. Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в
соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз-
межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она
предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь-
ко федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и
федерального округа и муниципий (в последнем случае - администра-
тивно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция разли-
чает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную
компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, нако-
нец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодатель-
ству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов,
либо к компетенции муниципий.
Формы участия субъектов федерации в решении общегосударст-
венных вопросов. Существует множество таких способов. К их числу
относятся: 1) осуществление совместной компетенции федерации и ее
субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и
законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений
превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта феде-
172
рации; 2) создание особой палаты в парламенте, обычно называемой
сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительст-
ва субъектов (установлено представительство в данную палату от субъ-
ектов в равном или неравном количестве). Федеральный закон не может
быть принят без согласия этой палаты. Он принимается без ее согласия,
только если нижняя палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето)
квалифицированным большинством голосов; 3) автоматическое включе-
ние по должности должностных лиц субъектов федерации в общефеде-
ральные органы; 4) периодически созываемые совещания премьер-мини-
стра федерации и премьер-министров (главных министров, губернато-
ров) ее субъектов (Индия, Канада, Папуа - Новая Гвинея и др.); резуль-
таты таких совещаний иногда оформляются федеральным законом, иног-
да, хотя это сделать и не удается, они используются в практической
деятельности исполнительных органов; 5) совещания президента и глав
исполнительной власти субъектов; 6) совещания руководителей одно-
именных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, кото-
рые во многом формируют политику в данной отрасли экономики, управ-
ления. Такого рода совещания направлены также на координацию прак-
тических действий.
Федеральный контроль и федеральное принуждение. Поскольку
федеральные конституция и законы имеют верховенство, существует
федеральный контроль за соблюдением конституции субъектами федера-
ции. Обычный, регулярный контроль осуществляется конституционны-
ми и иными судами (контроль за соответствием актов субъектов феде-
ральной конституции), действует контроль по линии исполнительной
власти (в отличие от законодательных органов органы исполнительной
власти в большинстве федераций подчинены по вертикали), применяется
финансовый контроль (за правильным использованием субсидий федера-
ции ее субъектами) и т.д.
Вместе с тем во многих федерациях существуют чрезвычайные спо-
собы федерального контроля: введение чрезвычайного положения на
территории субъекта (субъектов) федерации, президентское правление
в субъектах, федеральное принуждение, институт федеральной интер-
венции (вмешательства), приостановление собственного управления
: субъекта федерации. О возможности федерального принуждения гово-
. рят конституции США, Германии, других стран. Крайним способом феде-
" рального принуждения являются военные действия: они использовались
,! рри сецессии некоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Паки-
| стане.
I. Возможность введения чрезвычайного положения на части террито-
| рии субъекта федерации, в субъекте федерации в целом или в федерации
Подчиняется общим правилам, указанным выше. При введении чрезвы-
173
чайного положения ограничиваются политические и личные свободы
граждан, применяются жесткие> способы управления и т.д. Чрезвычай-
ное положение вводилось на части территории Индии в связи с действия-
ми террористов, в Пакистане во время этнических столкновений, в Ма-
лайзии, на Коморах в связи с попытками военного переворота, в отдель-
ных штатах Мексики в связи с партизанским движением повстанцев.
Институт президентского правления особенно часто использует-
ся в Индии, где было уже более 100 случаев его применения. Президент-
ское правление вводится целиком в штате или в группе штатов сроком на
2 месяца, а в крайнем случае - на 6 месяцев. Основанием для примене-
ния этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате
конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (напри-
мер, массовая коррупция в органах власти штата). Президент издает указ
о введении президентского правления по совету кабинета (премьер-ми-
нистра). Деятельность законодательного собрания штата приостанавли-
вается или оно может быть даже распущено, правительство штата сме-
щается или его деятельность приостанавливается, вся полнота власти по
управлению штатом переходит к президенту. Он назначает для этого
своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернатор
штата, который в нормальной ситуации не обладает существенными пол-
номочиями, поскольку штатом управляет его правительство, сформиро-
ванное партией или партиями, имеющими большинство в законодатель-
ном собрании штата). Губернатор управляет штатом до тех пор, пока не
будет восстановлена нормальная ситуация. После этого деятельность
прежних органов штата возобновляется, а если они были распущены и
смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата,
которое формирует его правительство.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89