Классификация форм территориально-политического устрой-
ства государства. Традиционно различаются две основные формы тер-
риториально-политического устройства государства: унитарное и феде-
ративное государство. Конфедерация является союзом государств, в
основном это международно-правовое объединение, но в нем есть не-
которые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях
тоже иногда упоминается в конституционном праве (хотя в настоящее
время конфедераций в мире нет). Существуют и другие союзы и содру-
жества государств (Европейский союз, британское Содружество, СНГ
и т.д.), в отдельных из них тоже есть более (Европейский союз) или
менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регу-
лирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в
1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения
которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти
объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в меж-
дународном публичном праве, но и в конституционном.
Формой территориально-политической организации государствен-
ности является также автономия, особенно политическая автономия,
тем более если она создана на основе самоопределения этнических
групп, национальных меньшинств. В последние десятилетия в некоторых
странах (Испания, Италия и др.) сложилось так называемое региона-
лнстское государство, сочетающее разнообразные элементы унитариз-
ма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от
унитаризма к федерализму.
Административно-территориальное деление (области, районы и др.)
также изучается в конституционном праве, но поскольку в соответствии
с ним строятся органы местного самоуправления, оно рассматривается в
главе, посвященной им.
156
2. Унитарное государство
Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие
унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например,
Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве
(Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинского слова
<унус> - один) - это единое государство, состоящее не из государст-
венных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и
отдельные автономные государственные образования, а из админи-
стративно-территориальных единиц - областей, провинций, губер-
ний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние -на общины,
коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы
обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от
прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут
иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть горо-
дами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).
Число звеньев административно-территориального деления может
быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в
Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не достигает
10 тыс, человек) вообще нет административно-территориального деле-
ния, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в
Болгарии), в других - четырехзвенное (регионы, департаменты, райо-
ны, общины во Франции). Наиболее распространено деление типа об-
ласть - район - община. В каждой из административно-территориаль-
ных единиц имеются органы управления: иногда государственные (на-
значенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного
самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те, и другие.
В административно-территориальных единицах, которые рассматрива-
ются как территориальные коллективы, всегда есть избранные насе-
лением органы (иногда вместе с назначенными <сверху? чиновниками),
в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами,
действуют назначенные должностные лица.
| В федеративных государствах административно-территориальное де-
|ленне - это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами.
|Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем соста-
Ifte только один уровень административно-территориальных единиц -
[общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена - районное и
бщинное.
Наряду с административно-территориальными единицами в зарубеж-
ых государствах встречаются и другие территориальные образования.
1 штатах США, в Великобритании, Канаде создаются школьные, эколо-
1еские округа (этими вопросами руководят в основном избранные на-
157
селением лица, работающие на общественных началах или оплачивае-
мые из местного бюджета), во Франции историческими единицами явля-
ются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но ис-
пользуются как организационно-территориальная основа для выборов
генеральных советов более крупных административно-территориальных
единиц - департаментов.
Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в
основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном
унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом, уни-
тарном государстве существует только административно-территориаль-
ное деление, автономных образований нет.
По степени централизации принято различать централизованные, де-
централизованные и относительно децентрализованные государства. В
централизованном унитарном государстве во все звенья администра-
тивно-территориального деления, включая общинное звено и иногда
даже деревни, назначаются <сверху> чиновники для управления ими или
такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кан-
дидатур, предложенных местным собранием, местным представитель-
ным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде.
В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное
государство, в областном звене которого (например, в областях Болга-
рии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими админи-
стративно-территориальными единицами единолично управляют назна-
ченные представители правительства (начальники областей - управи-
тели в Болгарии, воеводы в Польше).
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на
места (в административно-территориальные единицы) представителей
правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На
местах, в мелких административно-территориальных единицах, созыва-
ются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобрита-
ния, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица
(например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосред-
ственно населением.
Относительно децентрализованное унитарное государство харак-
теризуется тем, что в высших звеньях административно-территориаль-
ного деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначен-
ный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) - пред-
ставитель государственной власти и избранный населением совет -
орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муни-
ципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная
система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые
158
франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте.
Мэр может быть избран и непосредственно населением-
Приведенная классификация в определенной мере является услов-
ной. При единоличном воеводе в Польше существует совещательный
орган - сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух предста-
вителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы,
но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект,
который контролирует также деятельность нижестоящих муниципаль-
ных советов. В Индонезии все-таки есть в областях выборные советы,
решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными
губернаторами.
В децентрализованном унитарном государстве границы ме-жду адми-
нистративно-территориальными единицами, особенно среднего и низо-
вого уровня, изменяются по соглашению между ними, без участия цент-
ральных органов государства- В централизованном государстве такие
изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изме-
нению границ общин.
3. Автономия
Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в консти-
туционном праве означает предоставление какой-либо части государства
(например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), не-
скольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в
Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молда-
вии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии),
наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным
единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в
решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии
1946 г. говорит о <принципе местной автономии>. Иногда такую автоно-
мию называют областной, имея в виду не только единицы областного
уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией
понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с
учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающе-
го в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия
Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается имен-
: ио автономия такого рода, а не просто автономия административно-тер-
риториальных единиц.
I Автономные образования иногда создаются законом сверху (в
; Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах пред-
t полагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон
159
(Филиппины). Нередко создание автономии является результатом дли-
тельной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если
это население характеризуется этническими особенностями. Компетен-
ция автономных образований определяется конституцией (Италия) или
специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).
Виды автономии. В зависимости от того, компактно или разрознен-
но проживают этнические и иные общности, а также от других обстоя-
тельств в зарубежной литературе используются три характеристики
автономии: персональная, корпоративная и территориальная.
Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этни-
ческие группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (на-
пример, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в
основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в
политической жизни путем представительства (с правом совещательно-
го голоса) при некоторых центральных органах государства.
Корпоративная автономия обычно связывается с существованием
лингвистических общностей, для которых нередко резервируется опре-
деленная доля мест в государственном аппарате, а государственные слу-
жащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны
знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами
вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для
государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподава-
ние в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму авто-
номии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и
племена в Индии.
Территориальная автономия обычно бывает национально-территори-
альной или этнотерриториальной (первое название в литературе зару-
бежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на
этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций,
быта населения данной территории. Территориальная (этнотерритори-
альная) автономия образуется только в случае компактного расселения
этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностя-
ми. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии,
часто имеющие официально лишь географические названия (например,
Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наиме-
нование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случа-
ях - и определение автономии (Автономная Республика Крым).
Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует
разные формы автономии (например, саамы в Швеции и Норвегии).
В отечественной литературе принято различать две главные формы
автономии: национально-территориальную (экстерриториальную) и
160
культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с
этническими характеристиками.
В зависимости от объема полномочий существуют две формы нацио-
нально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: полити-
ческая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и
административная. Политическая автономия имеет некоторые при-
знаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законода-
тельства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в кон-
ституции, например в Италии, или определяется специальным законом:
в Ираке - законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принад-
лежит также право участия в решении некоторых общегосударственных
вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях,
если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет
место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные
образования Португалии). В политической автономии создается мест-
ный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не
должны противоречить интересам государства и его составных частей.
Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации админи-
стративных учреждений, подчиненных данному автономному образова-
нию, административно-территориального деления автономии, местной
полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети,
сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган
местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная
законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его
председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отли-
чие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную сис-
тему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образо-
вания своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная
система, и суды, расположенные на территории политической автоно-
мии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное
образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин
автономии одновременно является гражданином государства, а если
автономия входит в состав субъекта федерации - еще и гражданство
того субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика
, Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.
Различные формы политической автономии существуют во многих
странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более чет-
.Верти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный
парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и
Протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преиму-
щественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значн-
161
тельной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского
союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корси-
ка во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистичес-
ких государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Кара-
калпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По
конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань - это автономное госу-
дарство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в
Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией -
Абхазией - шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о созда-
нии федерации или иной формы.
Административная автономия не обладает правом издавать свои
местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные
акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными адми-
нистративными единицами, которые тоже издают нормативные актьЕ
местного значения, административная автономия обладает некоторыми
дополнительными правами. В Китае представительные органы автоном-
ных образований могут принимать акты (положения) об автономии
(такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных ор-
ганов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных
представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих орга-
нов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям
(но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешне-
экономических отношениях в соответствии с законами государства.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89