судьи решают дело на
основе закона и личного убеждения. Если вышестоящий суд отменяет
судебное решение нижестоящей инстанции, то. он опять-таки не указыва-
ет как именно следует решить дело: он направляет его в иной состав
судебной коллегии, и уже она решает дело по свому убеждению. Прини-
мая его к своему рассмотрению, вышестоящая судебная инстанция не
указывает, как должно быть решено дело, она поручает его рассмотрение
коллегии.
3) Свобода доступа к суду. Нельзя отказывать в приеме дела по при-
чинам отсутствия закона или его неясности. Суд обязан принять и рас-
смотреть иск (он может отклонить рассмотрение только по причинам
не подведомственности или неподсудности).
4) Коллективное отправление правосудия. Мировой, полицейский,
иной судья единолично может рассматривать лишь мелкие правонару-
шения.
5) Ведение судебного процесса на языке, понимаемом сторонами, или
с обеспечением им переводчика за счет государства.
6) Гласность, т.е. открытый, публичный суд. Закрытые заседания
проводятся, если в процессе затрагиваются вопросы государственной
тайны, интимные отношения сторон-
7) Возможность обжалования и пересмотра судебного решения
путем апелляции (повторное рассмотрение дела по существу по проце-
дуре первой инстанции), кассации (проверка выполнения закона судом),
ревизии, которая сочетает черты апелляции и кассации (при ревизии
можно не только проверять законность и обоснованность решения ниже-
стоящего суда, но и вернуть дело на новое рассмотрение, как при кас-
сации). В англосаксонской системе применяется только апелляция, в
большинстве континентальных стран Европы - и апелляция (вторая
инстанция), и кассация (третья инстанция), в Австрии, Германии -
апелляция и ревизия.
8) Ответственность государства за судебную ошибку. Государство
возмещает физическому или юридическому лицу ущерб, который причи-
нен ему ошибочным судебным решением, неправильным осуществлени-
ем правосудия. Правда, государство имеет право на регрессный иск - на
возмещение виновником тех сумм, которые оно выплатило пострадавше-
306
му, или на возмещение иным образом, но только если вина судьи будет
доказана,
Конституция закрепляет некоторые особые принципы в сфере уголов-
ного процесса - гарантии правосудия, поскольку именно в уголовном
процессе судебное, т.е. государственное, принуждение проявляется осо-
бенно жестко. К их числу относятся: право обвиняемого на рассмотрение
дела с участием присяжных заседателей, которые решают вопрос о его
виновности или невиновности: право пользоваться помощью адвоката с
момента задержания или ареста (в подавляющем большинстве стран -
с момента задержания); право на бесплатную юридическую помощь в
установленных законом случаях; презумпция невиновности: каждый об-
виняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его
виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную
силу приговором суда; никто не может быть осужден повторно за одно и
то же преступление; при осуществлении правосудия не допускается ис-
пользование доказательств, полученных с нарушением закона; закон,
устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не
имеет.
Некоторые из названных принципов относятся прежде всего к уголов-
ному процессу, но распространяются и на гражданские дела (например,
о недопустимости доказательств, полученных с нарушением закона, о
неприменимости обратной силы закона, отягчающего ответственность).
Органы и должностные лица, содействующие осуществлению су-
дебной власти. В актах конституционного права упоминаются различ-
ные органы и должностные лица, одна из задач которых (иногда не глав-
ная) состоит в содействии судебной власти. Это прокуроры, следователи,
адвокаты, нотариусы, судебная полиция, судебные исполнители. Деталь-
но их полномочия регулируются особыми законами и изучаются в других
отраслях права.
Прокуратура занимается уголовным преследованием лиц, совершив-
ших преступления. Действуя как представитель государства, она поддер-
живает публичное обвинение в суде (в делах частного обвинения проку-
ратура не участвует), осуществляет надзор за местами заключения, в
странах тоталитарного социализма осуществляет общий надзор за закон-
ностью, Иногда прокуратура существует при министерстве юстиции (на-
пример, в США обязанности генерального прокурора возложены на ми-
нистра юстиции), но бывает выделена в отдельную систему, подотчетную
парламенту или президенту либо обоим этим органам (Испания, Италия,
Украина и др.). В некоторых странах прокуроры состоят при судах и не
образуют единой иерархической системы (Франция). В ряде государств
органов прокуратуры вообще не существует (Великобритания) и функ-
307
ции прокуроров выполняет адвокатский корпус, а в важных делах участ-
вует директор публичных преследований.
Следователи могут быть подчинены прокурорам и входить с ними в
единую систему, состоять при судах (так называемые следственные
судьи) или составлять отдельную систему, возглавляемую органом типа
следственного комитета.
Адвокатура - независимая и самоуправляющаяся организация. Кол-
легии адвокатуры состоят при окружных и высших судах. В странах
тоталитарногосоциализма, постсоциалистических государствах это еди-
ная организация, хотя и в англосаксонских странах существуют, напри-
мер, общегосударственные объединения адвокатов высшей квалифика-
ции В некоторых западных странах адвокатура считается не организа-
цией частного права, а публичной корпорацией и как таковая действует
под контролем министерства юстиции.
Судебная полиция действует при судах, Эти полицейские обеспечи-
вают порядок в зале заседания, охраняют обвиняемых, выполняют распо-
ряжения судьи.
Судебные исполнители выполняют решения судов, например в части,
касающейся граждански-правовых отношений (производят опись иму-
щества и т.д.).
Нотариусы свидетельствуют и удостоверяют совершаемые сделки,
юридические факты, события, выполняют некоторые досудебные функ-
ции.
Глава 14
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА:
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного
самоуправления и управления регулируются нормами административно-
го, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами
их применения не проводится. В большинстве стран основные положе-
ния об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно
рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых
постсоциалистических странах и других государствах выделяется осо-
бая отрасль и наука муниципального права.
1. Понятие местного самоуправления и управления
Административно-территориальное деление. Территория госу-
дарства (в федерациях - территория субъектов федерации) делится на
административно-территориальные единицы. Такого деления нет только
в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта,
Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии,
округа, провинции) - общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: об-
ласти - районы - общины, четырехзвенное: регионы - области -
районы - общины. Двухзвенное деление существует, например, в Бол-
гарии, трехзвенное - в Китае, четырехзвенное - во Франции. В каждой
из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее
ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в
Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный граждана-
ми совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо
только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графст-
вах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального
коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на мес-
тах - в административно-территориальных единицах, в районах адми-
нистративной автономии, - определяется двумя факторами: разным
подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-
309
ториального коллектива и доктриной разделения административно-тер-
риториальных единиц на <естественные> и <искусственные>.
В большинстве государств принята концепция, согласно которой ор-
ганами государственной власти являются только центральные органы
(парламент, глава государства, правительство и др.), их представители
на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также
судыЧто же касается выборных органов на местах и формируемой ими
собственной администрации, то они рассматриваются как местные орга-
ны самоуправления и управления территориальных коллективов. Это
тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех
административно-территориальных единиц, которые рассматриваются
как территориальные коллективы (не все административно-территори-
альные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки
такого подхода лежат в <общинной теории>, пользовавшейся раньше
большим влиянием.
Органы местного самоуправления ВВТОНОМНЬЕ по вопросам их компе-
тенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указа-
ния, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос
(например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образо-
вания, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб
и т.д.), Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления
нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного
социализма местные органы самоуправления не соподчинены между
собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет
собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы
самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов
государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные
указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передают-
ся необходимые материальные и финансовые средства. Детально право-
вое положение органов самоуправления регулируется специальными за-
конами (в некоторых постсоциалистических странах - законами об ос-
новах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами
или даже, как в Бразилии, местными органическими законами (так назы-
ваются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое поло-
жение).
В некоторых странах принята, однако, иная, <государственная> тео-
рия местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продол-
жение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход
чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы мест-
ного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли-
310
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государствен-
ными органами и определяться центром.
<Естественные>- и <искусственные> административно-терри-
ториальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство - раз-
личная природа административно-территориальных единиц оказывает
влияние не столько на принципиальный подход к положению местных
органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих
странах доктринальной концепции, различаются <естественные> и <ис-
кусственные> административно-территориальные единицы- Первые -
это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и <есте-
ственно? группировались для совместной жизни, обычно возле источни-
ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц - вождей,
старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления - сходы,
собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название
общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива-
ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. В
настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин,
оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилось
вдвое, в Германии - втрое.
Районирование территории страны актами государственных органов
вызвало к жизни <искусственные> административно-территориальные
единицы - воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих едини-
цах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть
созданы выборные органы самоуправления или действуют только назна-
ченные сверху чиновники (в Польше - воеводы, в Болгарии - управи-
тели областей, в Таиланде - губернаторы и т.д.). Это региональные
самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государст-
венное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные
выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных едини-
цах, называются советами) создают свою региональную администрацию
местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по кругу
компетенции местных органов самоуправления. Государственное регио-
нальное управление тоже имеет свою администрацию - чиновников,
подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократических
странах назначенные органы государственного управления бывают толь-
ко на региональном уровне, но в странах с полу демократическими, авто-
ритарными, тоталитарными режимами представители государства - чи-
новники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во
многих странах существуют промежуточные административно-террито-
риальные единицы - районы, округа, где в отличие от других админи-
стративно-территориальных единиц страны представительные органы не
311
избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры
вышестоящих советов.
В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те,
ни другие различия (государственной власти и политической власти
местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления
и управления) не проводятся, В соответствии с лозунгом <Вся власть
Советам!> все органы типа советов - народные советы, советы депута-
тов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представите-
лей и тд. - рассматриваются как единственные полновластные органы
на свйей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах
в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и со-
подчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают.
Советы рассматриваются как государственные органы.
Особыми территориальными единицами являются крупные города
с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы
общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются
административно-территориальными единицами, не имеют органов
самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов со-
здают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении
находятся столичные округа (столица государства с прилегающими ок-
рестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы
(советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматри-
ваются как особые административно-территориальные единицы и имеют
особый порядок управления.
2. Системы органов местного самоуправления и управления
Б зависимости от применения той или иной концепции (единой госу-
дарственной власти или разделения государственной власти и местного
самоуправления, признания или непризнания <естественных> и <искус-
ственных> административно-территориальных единиц и др.), а также от
национальных особенностей и традиций различных государств различа-
ются четыре основные системы осуществления публичной власти на
местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система со-
ветов.
В соответствии с англосаксонской системой для решения местных
вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в
Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах,
тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет
(правление), обычно на два - четыре года. Он состоит из трех - семи
членов, в крупнейших городах - из 35-50 человек. Наряду с советом
312
(правлением) население непосредственно избирает некоторых долж-
ностных лиц - шерифа (в США это в основном начальник полиции),
атторнея, являющегося представителем данной административно-терри-
ториальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -
графствах), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в стра-
нах тоталитарного социализма, не создается.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89
основе закона и личного убеждения. Если вышестоящий суд отменяет
судебное решение нижестоящей инстанции, то. он опять-таки не указыва-
ет как именно следует решить дело: он направляет его в иной состав
судебной коллегии, и уже она решает дело по свому убеждению. Прини-
мая его к своему рассмотрению, вышестоящая судебная инстанция не
указывает, как должно быть решено дело, она поручает его рассмотрение
коллегии.
3) Свобода доступа к суду. Нельзя отказывать в приеме дела по при-
чинам отсутствия закона или его неясности. Суд обязан принять и рас-
смотреть иск (он может отклонить рассмотрение только по причинам
не подведомственности или неподсудности).
4) Коллективное отправление правосудия. Мировой, полицейский,
иной судья единолично может рассматривать лишь мелкие правонару-
шения.
5) Ведение судебного процесса на языке, понимаемом сторонами, или
с обеспечением им переводчика за счет государства.
6) Гласность, т.е. открытый, публичный суд. Закрытые заседания
проводятся, если в процессе затрагиваются вопросы государственной
тайны, интимные отношения сторон-
7) Возможность обжалования и пересмотра судебного решения
путем апелляции (повторное рассмотрение дела по существу по проце-
дуре первой инстанции), кассации (проверка выполнения закона судом),
ревизии, которая сочетает черты апелляции и кассации (при ревизии
можно не только проверять законность и обоснованность решения ниже-
стоящего суда, но и вернуть дело на новое рассмотрение, как при кас-
сации). В англосаксонской системе применяется только апелляция, в
большинстве континентальных стран Европы - и апелляция (вторая
инстанция), и кассация (третья инстанция), в Австрии, Германии -
апелляция и ревизия.
8) Ответственность государства за судебную ошибку. Государство
возмещает физическому или юридическому лицу ущерб, который причи-
нен ему ошибочным судебным решением, неправильным осуществлени-
ем правосудия. Правда, государство имеет право на регрессный иск - на
возмещение виновником тех сумм, которые оно выплатило пострадавше-
306
му, или на возмещение иным образом, но только если вина судьи будет
доказана,
Конституция закрепляет некоторые особые принципы в сфере уголов-
ного процесса - гарантии правосудия, поскольку именно в уголовном
процессе судебное, т.е. государственное, принуждение проявляется осо-
бенно жестко. К их числу относятся: право обвиняемого на рассмотрение
дела с участием присяжных заседателей, которые решают вопрос о его
виновности или невиновности: право пользоваться помощью адвоката с
момента задержания или ареста (в подавляющем большинстве стран -
с момента задержания); право на бесплатную юридическую помощь в
установленных законом случаях; презумпция невиновности: каждый об-
виняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его
виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную
силу приговором суда; никто не может быть осужден повторно за одно и
то же преступление; при осуществлении правосудия не допускается ис-
пользование доказательств, полученных с нарушением закона; закон,
устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не
имеет.
Некоторые из названных принципов относятся прежде всего к уголов-
ному процессу, но распространяются и на гражданские дела (например,
о недопустимости доказательств, полученных с нарушением закона, о
неприменимости обратной силы закона, отягчающего ответственность).
Органы и должностные лица, содействующие осуществлению су-
дебной власти. В актах конституционного права упоминаются различ-
ные органы и должностные лица, одна из задач которых (иногда не глав-
ная) состоит в содействии судебной власти. Это прокуроры, следователи,
адвокаты, нотариусы, судебная полиция, судебные исполнители. Деталь-
но их полномочия регулируются особыми законами и изучаются в других
отраслях права.
Прокуратура занимается уголовным преследованием лиц, совершив-
ших преступления. Действуя как представитель государства, она поддер-
живает публичное обвинение в суде (в делах частного обвинения проку-
ратура не участвует), осуществляет надзор за местами заключения, в
странах тоталитарного социализма осуществляет общий надзор за закон-
ностью, Иногда прокуратура существует при министерстве юстиции (на-
пример, в США обязанности генерального прокурора возложены на ми-
нистра юстиции), но бывает выделена в отдельную систему, подотчетную
парламенту или президенту либо обоим этим органам (Испания, Италия,
Украина и др.). В некоторых странах прокуроры состоят при судах и не
образуют единой иерархической системы (Франция). В ряде государств
органов прокуратуры вообще не существует (Великобритания) и функ-
307
ции прокуроров выполняет адвокатский корпус, а в важных делах участ-
вует директор публичных преследований.
Следователи могут быть подчинены прокурорам и входить с ними в
единую систему, состоять при судах (так называемые следственные
судьи) или составлять отдельную систему, возглавляемую органом типа
следственного комитета.
Адвокатура - независимая и самоуправляющаяся организация. Кол-
легии адвокатуры состоят при окружных и высших судах. В странах
тоталитарногосоциализма, постсоциалистических государствах это еди-
ная организация, хотя и в англосаксонских странах существуют, напри-
мер, общегосударственные объединения адвокатов высшей квалифика-
ции В некоторых западных странах адвокатура считается не организа-
цией частного права, а публичной корпорацией и как таковая действует
под контролем министерства юстиции.
Судебная полиция действует при судах, Эти полицейские обеспечи-
вают порядок в зале заседания, охраняют обвиняемых, выполняют распо-
ряжения судьи.
Судебные исполнители выполняют решения судов, например в части,
касающейся граждански-правовых отношений (производят опись иму-
щества и т.д.).
Нотариусы свидетельствуют и удостоверяют совершаемые сделки,
юридические факты, события, выполняют некоторые досудебные функ-
ции.
Глава 14
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА:
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного
самоуправления и управления регулируются нормами административно-
го, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами
их применения не проводится. В большинстве стран основные положе-
ния об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно
рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых
постсоциалистических странах и других государствах выделяется осо-
бая отрасль и наука муниципального права.
1. Понятие местного самоуправления и управления
Административно-территориальное деление. Территория госу-
дарства (в федерациях - территория субъектов федерации) делится на
административно-территориальные единицы. Такого деления нет только
в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта,
Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии,
округа, провинции) - общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: об-
ласти - районы - общины, четырехзвенное: регионы - области -
районы - общины. Двухзвенное деление существует, например, в Бол-
гарии, трехзвенное - в Китае, четырехзвенное - во Франции. В каждой
из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее
ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в
Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный граждана-
ми совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо
только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графст-
вах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального
коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на мес-
тах - в административно-территориальных единицах, в районах адми-
нистративной автономии, - определяется двумя факторами: разным
подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-
309
ториального коллектива и доктриной разделения административно-тер-
риториальных единиц на <естественные> и <искусственные>.
В большинстве государств принята концепция, согласно которой ор-
ганами государственной власти являются только центральные органы
(парламент, глава государства, правительство и др.), их представители
на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также
судыЧто же касается выборных органов на местах и формируемой ими
собственной администрации, то они рассматриваются как местные орга-
ны самоуправления и управления территориальных коллективов. Это
тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех
административно-территориальных единиц, которые рассматриваются
как территориальные коллективы (не все административно-территори-
альные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки
такого подхода лежат в <общинной теории>, пользовавшейся раньше
большим влиянием.
Органы местного самоуправления ВВТОНОМНЬЕ по вопросам их компе-
тенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указа-
ния, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос
(например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образо-
вания, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб
и т.д.), Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления
нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного
социализма местные органы самоуправления не соподчинены между
собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет
собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы
самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов
государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные
указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передают-
ся необходимые материальные и финансовые средства. Детально право-
вое положение органов самоуправления регулируется специальными за-
конами (в некоторых постсоциалистических странах - законами об ос-
новах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами
или даже, как в Бразилии, местными органическими законами (так назы-
ваются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое поло-
жение).
В некоторых странах принята, однако, иная, <государственная> тео-
рия местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продол-
жение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход
чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы мест-
ного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли-
310
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государствен-
ными органами и определяться центром.
<Естественные>- и <искусственные> административно-терри-
ториальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство - раз-
личная природа административно-территориальных единиц оказывает
влияние не столько на принципиальный подход к положению местных
органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих
странах доктринальной концепции, различаются <естественные> и <ис-
кусственные> административно-территориальные единицы- Первые -
это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и <есте-
ственно? группировались для совместной жизни, обычно возле источни-
ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц - вождей,
старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления - сходы,
собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название
общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива-
ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. В
настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин,
оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилось
вдвое, в Германии - втрое.
Районирование территории страны актами государственных органов
вызвало к жизни <искусственные> административно-территориальные
единицы - воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих едини-
цах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть
созданы выборные органы самоуправления или действуют только назна-
ченные сверху чиновники (в Польше - воеводы, в Болгарии - управи-
тели областей, в Таиланде - губернаторы и т.д.). Это региональные
самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государст-
венное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные
выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных едини-
цах, называются советами) создают свою региональную администрацию
местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по кругу
компетенции местных органов самоуправления. Государственное регио-
нальное управление тоже имеет свою администрацию - чиновников,
подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократических
странах назначенные органы государственного управления бывают толь-
ко на региональном уровне, но в странах с полу демократическими, авто-
ритарными, тоталитарными режимами представители государства - чи-
новники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во
многих странах существуют промежуточные административно-террито-
риальные единицы - районы, округа, где в отличие от других админи-
стративно-территориальных единиц страны представительные органы не
311
избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры
вышестоящих советов.
В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те,
ни другие различия (государственной власти и политической власти
местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления
и управления) не проводятся, В соответствии с лозунгом <Вся власть
Советам!> все органы типа советов - народные советы, советы депута-
тов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представите-
лей и тд. - рассматриваются как единственные полновластные органы
на свйей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах
в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и со-
подчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают.
Советы рассматриваются как государственные органы.
Особыми территориальными единицами являются крупные города
с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы
общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются
административно-территориальными единицами, не имеют органов
самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов со-
здают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении
находятся столичные округа (столица государства с прилегающими ок-
рестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы
(советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматри-
ваются как особые административно-территориальные единицы и имеют
особый порядок управления.
2. Системы органов местного самоуправления и управления
Б зависимости от применения той или иной концепции (единой госу-
дарственной власти или разделения государственной власти и местного
самоуправления, признания или непризнания <естественных> и <искус-
ственных> административно-территориальных единиц и др.), а также от
национальных особенностей и традиций различных государств различа-
ются четыре основные системы осуществления публичной власти на
местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система со-
ветов.
В соответствии с англосаксонской системой для решения местных
вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в
Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах,
тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет
(правление), обычно на два - четыре года. Он состоит из трех - семи
членов, в крупнейших городах - из 35-50 человек. Наряду с советом
312
(правлением) население непосредственно избирает некоторых долж-
ностных лиц - шерифа (в США это в основном начальник полиции),
атторнея, являющегося представителем данной административно-терри-
ториальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -
графствах), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в стра-
нах тоталитарного социализма, не создается.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89