Парламент осуществляет свою
деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседа-
ниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов
в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и
т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в
установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслу-
шивания ежегодных послании главы государства, преодоления вето
верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве
стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого
периодически созываются пленарные заседания палат, работают посто-
янные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими
каникулами, определенный период депутаты работают в своих избира-
тельных округах, занимаются другими видами депутатской деятельнос-
ти, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям,
заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленар-
ные заседания, что неверно.
В некоторых странах германского права (Австрии, Германии) поня-
тия сессий нет, там парламент созывается на заседания его председате-
лем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены
вопросы для пленарного заседания.
Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии
созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма -
постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год,(на-
пример, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится
приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части
государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматри-
вали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то
обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с
256
15 февраля до 30 июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или
иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты
обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии оз-
начает прекращение финансирования ее работы.
Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требова-
нию части депутатов (в одних странах - 1/3 депутатов, в других -
1/2, в отдельных развивающихся странах - 2/3). На внеочередной
сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана.
Повестку дня должны указать инициаторы созыва.
Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум.
Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и
кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинст-
ве стран необходимо определенное количество присутствующих депута-
тов; только при этом условии заседание считается действительным.
Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс
один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в
Индии - 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии -
1 /З, в Великобритании - 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра
палаты лордов.
Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недо-
статочно. В большинстве случаев решение принимается большинством
голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что
кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недоста-
точно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических
законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования
(разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кво-
рума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в
Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (кнес-
сета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и
15 голосов.
Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На
открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных
для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее).
Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать поря-
док. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены
и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого за-
седания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, в
Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.
Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парла-
мента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); она
прекращается досрочно в случае роспуска парламента (распускается
нижняяпалата, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избра-
257
ния ее сохраняется). В развивающихся странах роспуск парламентов без
назначения даты выборов, но с обещаниями провести их в будущем часто
происходит в результате военных и государственных переворотов (со
времени возникновения самостоятельных государств в Латинской Аме-
рике в <третьем мире>, включая страны Азии и Африки, произошло около
тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).
6. Законодательный процесс
Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества за-
нимает более половины времени работы парламента. Он состоит из не-
скольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие
закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование за-
кона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, мно-
гих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативны-
ми парламентами.
Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предло-
жить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно соста-
вить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции,
но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он
обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должност-
ными лицами, пользующимися по конституции правом законодатель-
ной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше
обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означа-
ет, что парламент должен принять положительное решение, он лишь
обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных
лиц не порождают никаких юридических последствий.
Правом законодательной инициативы обладают глава государства
(не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительст-
во, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности
(в некоторых странах - несколько десятков человек), отдельные депута-
ты (в Египте и Польше - один депутат), некоторые органы государства,
но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, гене-
ральный прокурор - в Бразилии). В развитых капиталистических стра-
нах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих
развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законо-
проекта,
Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете,
может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конститу-
ции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Ита-
лии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесе-
258
ны в любую палату, финансовые законопроекты в ряде стран вносятся
только в нижнюю палату.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое
обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называ-
ется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии назы-
вается комитетской стадией.
Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре),
но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается.
При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных за-
конов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права,
может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным
заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше,
Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшество-
вать комитетская стадия - обсуждение в соответствующей постоянной
комиссии, а после нее - доклад и содоклад на пленарном заседании
парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении
бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством,
применяются четыре чтения.
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проек-
та. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение,
за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование.
При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при поло-
жительном - передается в постоянную комиссию, соответствующую
профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглаше-
ния заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях
проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном
заседании палаты.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представите-
ля правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной ко-
миссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проек-
та, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты
Суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В
странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полно-
мочия, нередко применяет прием кенгуру> - по своему выбору ставит
На голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения вре-
мени прений используется также прием <гильотина> - заранее назнача-
ется время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил
слова, лишаются возможности выступить. <Предварительный вопрос> о
прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах
для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут.
Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступле-
ний, как правило, отсутствует.
259
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и
фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать
может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту,
не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение
часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное
обсуждение проводится только по специальному постановлению парла-
мента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не
большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах
прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятиле-
тия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле
и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным,
когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполно-
моченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее,
как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий
дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении,
изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения
члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного
руководства.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На
этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого пред-
ставители фракций могут выступать только с кратким заявлением по
мотивам голосования, объясняя свою позицию.
Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голо-
сования на пленарном заседании и требует определенного большинства.
В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голо-
сов состава каждой палаты, в Израиле - большинством присутствую-
щих (без кворума), в Румынии - большинством присутствующих (при
кворуме более половины), на Украине - более чем половиной конститу-
ционного состава однопалатного парламента.
Члены парламента голосуют разными способами: с помощью элек-
тронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте),
бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные
двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используется
поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование
по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений
оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достиг-
нуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Как уже говорилось,
голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или
свободным.
Поскольку законопроект становится законом, только если он принят
в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте),
после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как
260
отмечалось> законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но
многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней
палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом,
принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о пре-
одолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их пре-
одоления: 1) правило <челнока: проект переходит из одной палаты в
другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согла-
сительной комиссии из равного числа представителей обеих палат;
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием.
Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон
принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты
может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой,
но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство,
как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых
странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большин-
ства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты
может быть преодолено только на другой сессии парламента, т.е. прак-
тически через год.
Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых
законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной влас-
тью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие
увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невоз-
можны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании -
26 дней, во Франции - 40). Если бюджет не будет принят в установлен-
ный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюд-
жета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирова-
ние по показателям прошлого года). Финансовые законопроекты всегда
вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам
верхняя палата права вето не имеет. Как отмечалось, государственная
казна - прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное пред-
ставительство.
Промульгация и издание закона. После принятия закона парламен-
том наступает стадия промульгации закона главой государства. Про-
мульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и
того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона,
распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства
имеет право не подписать закон (право вето}, и тогда он не вступает в
силу. О способах преодоления вето главы государства - введения зако-
на в действие без его подписи - будет сказано ниже.
Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем
срок или в предусмотренный законодательством страны срок вступле-
261
ния законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если
установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот
порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы,
затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например,
гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через
несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о
введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для
того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом,
затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы
или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу
с момента их подписания.
7. Специальные парламентские процедуры
Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает
иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особы-
ми процедурами. При выборах и назначениях органов государства и
должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры) имеют
только органы или должностные лица, указанные в конституции (напри-
мер, только президент Украины вправе предложить кандидата на долж-
ность председателя Национального банка). При выборах и назначениях
их результаты определяются простым большинством голосов от списоч-
ного состава, реже - от кворума присутствующих, но при выборах чле-
нов постоянных комиссий, в которых фракции должны быть представле-
ны пропорционально, иногда используется метод д0ндта.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89
деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседа-
ниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов
в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и
т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в
установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслу-
шивания ежегодных послании главы государства, преодоления вето
верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве
стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого
периодически созываются пленарные заседания палат, работают посто-
янные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими
каникулами, определенный период депутаты работают в своих избира-
тельных округах, занимаются другими видами депутатской деятельнос-
ти, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям,
заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленар-
ные заседания, что неверно.
В некоторых странах германского права (Австрии, Германии) поня-
тия сессий нет, там парламент созывается на заседания его председате-
лем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены
вопросы для пленарного заседания.
Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии
созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма -
постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год,(на-
пример, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится
приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части
государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматри-
вали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то
обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с
256
15 февраля до 30 июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или
иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты
обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии оз-
начает прекращение финансирования ее работы.
Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требова-
нию части депутатов (в одних странах - 1/3 депутатов, в других -
1/2, в отдельных развивающихся странах - 2/3). На внеочередной
сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана.
Повестку дня должны указать инициаторы созыва.
Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум.
Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и
кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинст-
ве стран необходимо определенное количество присутствующих депута-
тов; только при этом условии заседание считается действительным.
Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс
один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в
Индии - 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии -
1 /З, в Великобритании - 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра
палаты лордов.
Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недо-
статочно. В большинстве случаев решение принимается большинством
голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что
кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недоста-
точно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических
законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования
(разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кво-
рума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в
Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (кнес-
сета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и
15 голосов.
Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На
открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных
для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее).
Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать поря-
док. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены
и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого за-
седания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, в
Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.
Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парла-
мента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); она
прекращается досрочно в случае роспуска парламента (распускается
нижняяпалата, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избра-
257
ния ее сохраняется). В развивающихся странах роспуск парламентов без
назначения даты выборов, но с обещаниями провести их в будущем часто
происходит в результате военных и государственных переворотов (со
времени возникновения самостоятельных государств в Латинской Аме-
рике в <третьем мире>, включая страны Азии и Африки, произошло около
тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).
6. Законодательный процесс
Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества за-
нимает более половины времени работы парламента. Он состоит из не-
скольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие
закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование за-
кона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, мно-
гих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативны-
ми парламентами.
Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предло-
жить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно соста-
вить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции,
но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он
обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должност-
ными лицами, пользующимися по конституции правом законодатель-
ной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше
обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означа-
ет, что парламент должен принять положительное решение, он лишь
обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных
лиц не порождают никаких юридических последствий.
Правом законодательной инициативы обладают глава государства
(не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительст-
во, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности
(в некоторых странах - несколько десятков человек), отдельные депута-
ты (в Египте и Польше - один депутат), некоторые органы государства,
но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, гене-
ральный прокурор - в Бразилии). В развитых капиталистических стра-
нах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих
развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законо-
проекта,
Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете,
может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конститу-
ции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Ита-
лии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесе-
258
ны в любую палату, финансовые законопроекты в ряде стран вносятся
только в нижнюю палату.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое
обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называ-
ется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии назы-
вается комитетской стадией.
Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре),
но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается.
При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных за-
конов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права,
может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным
заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше,
Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшество-
вать комитетская стадия - обсуждение в соответствующей постоянной
комиссии, а после нее - доклад и содоклад на пленарном заседании
парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении
бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством,
применяются четыре чтения.
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проек-
та. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение,
за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование.
При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при поло-
жительном - передается в постоянную комиссию, соответствующую
профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглаше-
ния заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях
проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном
заседании палаты.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представите-
ля правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной ко-
миссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проек-
та, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты
Суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В
странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полно-
мочия, нередко применяет прием кенгуру> - по своему выбору ставит
На голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения вре-
мени прений используется также прием <гильотина> - заранее назнача-
ется время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил
слова, лишаются возможности выступить. <Предварительный вопрос> о
прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах
для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут.
Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступле-
ний, как правило, отсутствует.
259
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и
фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать
может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту,
не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение
часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное
обсуждение проводится только по специальному постановлению парла-
мента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не
большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах
прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятиле-
тия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле
и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным,
когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполно-
моченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее,
как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий
дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении,
изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения
члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного
руководства.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На
этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого пред-
ставители фракций могут выступать только с кратким заявлением по
мотивам голосования, объясняя свою позицию.
Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голо-
сования на пленарном заседании и требует определенного большинства.
В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голо-
сов состава каждой палаты, в Израиле - большинством присутствую-
щих (без кворума), в Румынии - большинством присутствующих (при
кворуме более половины), на Украине - более чем половиной конститу-
ционного состава однопалатного парламента.
Члены парламента голосуют разными способами: с помощью элек-
тронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте),
бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные
двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используется
поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование
по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений
оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достиг-
нуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Как уже говорилось,
голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или
свободным.
Поскольку законопроект становится законом, только если он принят
в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте),
после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как
260
отмечалось> законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но
многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней
палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом,
принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о пре-
одолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их пре-
одоления: 1) правило <челнока: проект переходит из одной палаты в
другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согла-
сительной комиссии из равного числа представителей обеих палат;
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием.
Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон
принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты
может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой,
но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство,
как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых
странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большин-
ства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты
может быть преодолено только на другой сессии парламента, т.е. прак-
тически через год.
Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых
законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной влас-
тью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие
увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невоз-
можны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании -
26 дней, во Франции - 40). Если бюджет не будет принят в установлен-
ный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюд-
жета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирова-
ние по показателям прошлого года). Финансовые законопроекты всегда
вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам
верхняя палата права вето не имеет. Как отмечалось, государственная
казна - прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное пред-
ставительство.
Промульгация и издание закона. После принятия закона парламен-
том наступает стадия промульгации закона главой государства. Про-
мульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и
того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона,
распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства
имеет право не подписать закон (право вето}, и тогда он не вступает в
силу. О способах преодоления вето главы государства - введения зако-
на в действие без его подписи - будет сказано ниже.
Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем
срок или в предусмотренный законодательством страны срок вступле-
261
ния законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если
установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот
порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы,
затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например,
гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через
несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о
введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для
того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом,
затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы
или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу
с момента их подписания.
7. Специальные парламентские процедуры
Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает
иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особы-
ми процедурами. При выборах и назначениях органов государства и
должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры) имеют
только органы или должностные лица, указанные в конституции (напри-
мер, только президент Украины вправе предложить кандидата на долж-
ность председателя Национального банка). При выборах и назначениях
их результаты определяются простым большинством голосов от списоч-
ного состава, реже - от кворума присутствующих, но при выборах чле-
нов постоянных комиссий, в которых фракции должны быть представле-
ны пропорционально, иногда используется метод д0ндта.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89