Неответственность за такие действия, совершенные в
течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер
(Испания). В Германии и Белоруссии (по конституции 1996 г.) индемни-
тет не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные в ходе
заседания палаты. Второе значение индемнитета - депутатское возна-
граждение, о котором было сказано выше.
Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, дру-
гих органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса
или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании
парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он
вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства
и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет
государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из
635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также
на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные перегово-
ры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также дру-
гие права и привилегии.
Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не-
однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США).
Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутатов
более трех, а в сенат - более двух раз подряд.
Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиях
парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе посто-
янных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обя-
заны состоять в какой-либо одной комиссии, иногда депутаты состоят в
нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламента
без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата
(в Нигерии - за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год, но в
настоящее время парламент Нигерии после военного переворота распу-
щен; в Намибии - за пропуск 10 заседаний подряд). Парламентарий
может быть лишен мандата при переходе в другую партию (в Индии - по
решению спикера), за совершение определенных правонарушений и за
нарушение этических норм, Такие решения принимаются самой палатой
244
парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в
Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во мно-
гих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в
.конституционный суд. Для обеспечения активной работы парламента
применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, о чем
говорилось выше.
В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разре-
шается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда
занимать министерские посты, например в некоторых англосаксонских
странах, где деятельность министра рассматривается не как администра-
тивная, а как политическая, в Египте, Румынии. Депутаты, занимающие
министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парла-
ментариям запрещается: участвовать в сделках с государственным иму-
ществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, госу-
дарственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и
полностью государственных, если они занимаются извлечением прибы-
ли (Украина, Турция): получать вознаграждение, иное, чем за педагоги-
ческую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается
всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, вся-
кая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов
исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует прави-
ло, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может
иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти
нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют
судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий
должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полно-
мочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, а
иногда только в двух последних). Эти правила в большинстве государств
жестка соблюдаются.
В странах тоталитарного социализма конституция говорит о некото-
рых других обязанностях членов высших представительных органов: все
силы отдавать служению народу, поддерживать связь с массами и др.
Такие формулировки имеют в основном моральное содержание, их труд-
но обеспечить юридическими средствами.
Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы пар-
ламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыска-
ния: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение
порицания (во Франции это может повлечь лишение второй, т.е. неос-
новной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатского
вознаграждения (Германия, Польша по новому регламенту 1996 г.);
временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата (в
случае систематических и грубых нарушений), Депутат может прекра-
245
тить свои полномочия в результате добровольной отставки, а в неко-
торых странах - отзыва избирателями (Китай, КНДР, Куба). Отзыв
депутата из законодательных собраний субъектов федерации возможен
лишь в отдельных странах.
3. Внутренняя организация парламента и его палат
Виды органов парламента. В парламенте и его палатах формируют-
ся различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию,
предусмотренную в конституциях (например, председатель парламента
по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляют собой вспомо-
гательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента
(например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает от-
дельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельнос-
ти, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламен-
та, отчитываются перед ним (например, Счетная палата, Уполномочен-
ный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия
гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Парламент может в
любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или долж-
ностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на
определенный срок, что служит им определенной гарантией (например,
центральные избирательные комиссии в ряде стран).
Внутренние органы парламента. Заседаниями палат и однопалат-
ного парламента pyaoQOu.m председатель (спикер в англосаксонских
странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный
комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатно-
го парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместите-
лей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего - иног-
да он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по
очереди занимают место председательствующего. Председателя парла-
мента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь
председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руко-
водит председатель верхней палаты (сената).
Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на
срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период
одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных
представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а за-
нять это место по должности (вице-президенты являются председателя-
ми верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в
Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от
имени монарха).
246
В большинстве стран считается, что председатель однопалатного пар-
ламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспри-
страстным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выхо-
дит на время председательствования из своей партии. В Великобритании
он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы
те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную
принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер
парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не
голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса
распределились поровну, - тогда голос спикера дает перевес.
Бывает <сильный> и <слабый> председатель. В первом случае (напри-
мер, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует
правила процедуры, определяет способ голосования, назначает предсе-
дателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки пар-
тийных сил в парламенте), без голосования может принять или откло-
нить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ста-
вить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, приме-
нять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или
лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия).
<Слабым> является, например, председатель палаты лордов в Великоб-
ритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на
основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции
(парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депу-
татов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объедине-
нию, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам.
Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фрак-
циями образуются территориальные объединения депутатов по об-
ластным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные
беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парла-
ментах создаются партийные группы, но только из членов правящей
партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалисти-
ческих странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правя-
щей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран
тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае:
фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по терри-
ториальному признаку (по провинциям).
Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные
преимущества - свое помещение в парламенте, право выступать от
имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь
определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регла-
ментами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции,
247
соответственно 20 и 10 - в Италии, 10% депутатов в нижней палате
парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропор-
ционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах
парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее
крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители
представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой
посты председателей постоянных комиссий палат.
У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда - бюро,
куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются
<кнутыо, обязанность которых - обеспечивать явку членов фракции в
парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о
характере выступлений ее членов и голосовании (<за>, <против и т.д.).
Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит
от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступ-
ления представителей фракций. Свободное обсуждение>, когда депута-
ты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, быва-
ет крайне редко и во многих странах только по специальному постанов-
лению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции,
обычно создает свой <теневой кабинета: выделенные ею лица следят за
работой министров и готовятся занять их место в случае победы на
выборах.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми-
теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты
парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто
меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в палате
общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней
палате конгресса США - 22, а в сенате - 16 и т.д. Постоянные комис-
сии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по ино-
странным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспе-
циализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфа-
вита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты ре-
шает, в какую из них следует направить законопроект для предваритель-
ного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кво-
рум обычно составляет половину ее членов, в Польше - 1 /З. Предста-
витель комиссии выступает с содокладом при обсуждении проекта зако-
на, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комис-
сии в конечном счете зависит судьба законопроекта.
Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Ми-
нистры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, пос-
ледние не принимают обязательных для правительства и его членов ре-
шений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания
комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обя-
248
занности не предусмотрено, министры в демократических странах не
уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного
осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (ко-
миссиям). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в
постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает
ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен
из ее состава, во Франции на 1/3 может быть сокращена вторая часть его
парламентского вознаграждения.
Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии,
секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать
законы вместо палат. Б некоторых из этих стран большая часть законов
принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие сущест-
венного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются
постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по
экономике, налогам и др.).
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии -
следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже
бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создавае-
мые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода вре-
менная комиссия - комиссия всей палаты - известна странам с влия-
нием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юри-
дическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в
комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законо-
проектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не
вызывающих разногласий.
Во многих палатах создаются бюро палаты, или советы старейшин.
Такое бюро - это не орган по руководству заседанием. Бюро или совет
старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей,
председателей постоянных комиссий, представителей партийных фрак-
ций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые орга-
низационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повест-
ке дня, об очередности обсуждения вопросов.
В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута-
тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание
порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под-
счет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют
более значительную роль: они руководят деятельностью административ-
ных и финансовых служб парламента.
Органы при парламенте. Парламент создает различные органы,
которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами
палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют
по его поручению. К их числу относятся ведомства, осуществляющие
249
контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной
деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный кон-
тролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) - уполномо-
ченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам наци-
ональных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам воору-
женных сил и др.
Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида орга-
нов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий
(библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа
компьютерного обслуживания идр.);
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89