С. Шемшученко, многие другие ученые.
Практика стран СНГ по-разному на конституцией»! уровне определяет место прокуратуры в государствен! механизме, ее задачи и функции. Так, Конституция сийской Федерации, указывая, что прокуратура России i ставляет единую централизованную систему с подчинев ем нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генерал! му прокурору Российской Федерации, не выделяет отдй( ную главу, посвященную данному органу, а комплекс определяет ее место, задачи и функции только в отделы статье (ст. 129), находящейся в главе «Судебная власть|
Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изв нениями и дополнениями), принятая на республиканс! референдуме 24 ноября 1996 г., содержит отдельную гл« «Прокуратура» (глава 7) и устанавливает, что надзор точным и единообразным исполнением законов, указов иных нормативных актов министерствами и другими пс ведомственными Совету Министров органами, местныв представительными и исполнительными органами, щ приятиями, организациями и учреждениями, обществе! ными объединениями, должностными лицами и гр нами возлагается на Генерального прокурора Республш Беларусь и подчиненных ему прокуроров, (ст. 125). Щ куратура осуществляет также надзор за исполнением конов при расследовании преступлений, соответствии кону судебных решений по гражданским, уголовным лам и делам об административных правонарушениях, случаях, предусмотренных законом, она проводит преде рительное следствие, поддерживает государственное об! нение в судах3.
Конституция Республики Молдова, принятая 29 июля
1 Ворсинов Г. Т. Указ. соч. — С. 30 - 31.
2 Конституция Российской Федерации. — М., 1994.
3 Шнская прауда. — 1996. — 28 л!стапада.
198
^994 г., закрепляет, что «Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за точным единообразным исполнением законов органами публичного управления, юридическими и физическими лицами и их объединениями, защищают законность, права и свободы граждан, содействуют осуществленшо правосудия» (ст. 124)1. Тем самым в Молдове прокуратура осуществляет общенадзорную функцию за обеспечением законности.
Согласно ст. 118 Конституции Республики Узбекистан, принятий 8 декабря 1992 г., Генеральный прокурор и подотчетные ему прокуроры осуществляют надзор за точным и неуклонным исполнением законов на территории Республики. Причем прокуратуре посвящена отдельная глава (гл.
14)2.
Согласно Конституции Туркменистана, принятой Верховным Советом (Меджлисом) Туркменистана двадцатого созыва 18 мая 1992 г. «Надзор за точным и единообразным соблюдением на территории Туркменистана законов, актов Президента органами государственного управления, управления Вооруженными Силами, местного самоуправления, участниками производственно-хозяйственной и коммерческой деятельности, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Туркменистана и подчиненных ему прокуроров» (ст. НО)3. Статусу прокуратуры посвящен отдельный раздел (раздел 7).
В Украине в результате жарких дискуссий прокуратура осталась отдельной структурой в государственном механизме Республики. Ее возглавляет Генеральный прокурор, который назначается на должность с согласия Верховной Рады Украины и освобождается от должности главой государства — Президентом Украины. Парламент может выразить недоверие Генеральному прокурору, что влечет его отставку от должности. Прокуратуре Украины посвящен отдельный раздел (раздел 7), и ее статус закрепляется в качестве единственной системы, на которую возлагаются:
1 Конституция Республики Молдова. — Кишинев, 1994. — С. 39.
2 Конституцп нових держав бвропи та Aaii. — К., 1996. — С. 367.
3 Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. — М., 1994. — С. 429.
199
поддержание государственного обвинения в суде; предел вительство интересов гражданина или государства в суде| случаях, определенных законом; надзор за соблюдением конов органами, осуществляющими оперативно-розыскн^ деятельность, дознание, досудебное следствие; надзор за блюдением законов при исполнении судебных решений щ уголовным делам, а также при применении иных мер пр| нудительного характера, связанных с ограничением личщ свободы граждан.
Таким образом, по новой Конституции Украины про» ратура не должна выполнять функцию общего надзора обеспечением законности и не вести расследование уголс ных дел. Безусловно, это не самое оптимальное решение,! особенности лишить прокуратуру общенадзорной функци| благодаря которой прокуратура выступала в полном еме в качестве важного элемента обеспечения соблюден! Конституции Украины, прав и свобод человека и гражд нина. Вне всякого сомнения, надзор за соблюдением зак| нов органами, осуществляющими оперативно-розыскну! деятельность, дознание, досудебное следствие, также ид« в русле обеспечения законности и соблюдения конститу! онных предписаний, защиты законных интересов граждав но в основном только тех, кто находится под следствием Ситуация в Украине с законностью не из самых лу« ших. Исходя из этого, в «Переходных положениях» Ко* ституции закрепляется, что прокуратура продолжает вы| поднять в соответствии с действующими законами функ| цию надзора за соблюдением и применением законов функцию предварительного следствия до введения в дейс вне законов, регулирующих деятельность государственн! органов по контролю за соблюдением законов и до сформи-1 рования системы досудебного следствия и введения в дей-| ствие законов, регулирующих ее функционирование* (пункт 9). Считаем, что это разумное решение, хотя по мо-* дели, принятой в конституциях Молдовы, Белоруссии, Уз--бекистана, других государств СНГ и мира, следовало бы за* прокуратурой Украины оставить функцию надзора за обес-| печением законности. Это сегодня особенно важно в целях' обеспечения конституционной законности, прав и свобод граждан Украины, формирования правового государства.
200
Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории Украины, органы прокуратуры в центре и на местах должны принимать меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, юридических лиц. Действующая в пределах своей компетенции, дпределенной законом, прокуратура Украины выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами Украины независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и иных общественных формирований, должностных лиц и граждан. Согласно законодательству, вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры недопустимо.
Успешная деятельность прокуратуры Украины как специфического самостоятельного органа в государственном механизме возможна, если все ее органы составляют, как это определено в ст. 121 Конституции, единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Украины. Именно такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать согласованно, в одном направлении и результативно осуществлять надзор за исполнением законов независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Для обеспечения законности во всех сферах, а также ngaB и свобод человека и гражданина это имеет принципиальное значение.
Назначение Генерального прокурора на должность Верховной Радой по представлению Президента Украины указывает на особую государственную значимость должности Генерального прокурора и возглавляемой им системы прокурорских органов в государственном механизме республики.
Практика применения закона о прокуратуре подтверждает результативность прокурорской деятельности, хотя и не в полной мере. Так, Генеральный прокурор Украины акцентирует внимание на том, что в последние годы мало уделяется внимания прокурорскому надзору за исполнением законов центральными органами исполнительной вла-
201
сти1. Много проблем перед прокуратурой стоит в экологи| ческой сфере, в том числе в охране водных ресурсов2, в гих сферах жизнедеятельности общества.
Надзор прокуратуры Украины за исполнением законо| местными органами представительной и исполнительно^ власти, за исполнением законодательства органами доз! ния и предварительного следствия, за исполнением законе органами, осуществляющими оперативно-розыскную ,_, тельность, дознание, досудебное следствие, за соблюдение! законов при исполнении судебных решений по уголовны| делам, а также при применении мер принудительного рактера, связанных с ограничением личной свободы г _ дан, имеет большое значение для обеспечения конститущ| онной законности, прав и свобод граждан, формирован! правового государства и гражданского общества, развити! демократических процессов в Украине. Именно в резул^ тате прокурорского надзора в нашей Республике устран^ ется много ошибок и недостатков в правоприменительш практике, ежегодно отменяется значительное число нез« конных правовых актов, рассматриваются и должным о?, разом разрешаются многочисленные жалобы и заявлено! граждан, восстанавливаются нарушенные права сотен ть сяч заявителей, исправляются ошибки в деятельности сле| ственных органов, пересматриваются незаконные судебш решения, обеспечиваются права граждан.
Конституция Украины устанавливает, что организац_ и порядок деятельности прокуратуры Украины определ}_а ются законом (ст. 123). Безусловно, уточнение в Конститу| ции Украины функций прокуратуры Украины предусмат ривает существенное изменение законодательства о пг_..^^ ратуре. Считаем, что необходимо принять закон о проку-** ратуре Украины в новой редакции, в котором следу* , четко урегулировать ее задачи и функции, взаимоотноше^| ния с судебными и правоохранительными органами. Судя! по всему, это можно сделать только тогда, когда будет ком-| плексно осуществлена судебно-правовая реформа.
1 Ворсинов Г. Т. Указ. соч. — С. 29.
2 Руденко М. Нагляд прокурат-урн за виконанням законодавства про охорону вод (методичт рекомендацц) //Право Украши. —в 1993. — № 4.
202
В связи с подготовкой новой Конституции Украины ДО-БОЛЬНО остро перед законодателем, научными работниками стала проблема — в какой степени следует учитывать зарубежный и собственный предыдущий отечественный опыт? Это особенно проявилось в вопросах спора о статусе прокуратуры в систе'ме государственного механизма, о наборе осуществляемых ею функций. Тем более что мировая практика достаточно разнообразна. Так, имеются страны, где: а) прокуратура входит в состав министерства юстиции (США, Япония, Франция, Польша и др.); б) прокуратура включена в систему судебных органов (Болгария1, Испания, Италия); в) прокуратура выделена в отдельную систему и подотчетна парламенту (КНДР, КНР, Куба); г) вообще нет прокуратуры (Великобритания, Кыргызская Республика).
В этой связи, на наш взгляд, обоснованным является мнение о том, что с научной и методической точек зрения нельзя механически в одну правовую систему, со своими историческими, правовыми и культурными традициями, переносить какой-либо правовой институт иной системы, поскольку в одной он может эффективно функционировать, а в другой плохо2. В литературе отмечается, что для науки конституционного права в методологическом аспекте важно учитывать возможности сравнительно-правового метода, поскольку при его применении нередко проявляется дилетантизм, недооценка собственного отечественного и переоценка чужого опыта, условий формирования соответствующих конституционно-правовых моделей и институтов, властных структур. Поэтому, пытаясь использовать зарубежный конституционный опыт, необходимо учитывать,
1 Так, согласно Конституции Республики Болгария 1991 г., структура прокуратуры соответствует структуре судов. Прокуроры привлекают к ответственности лиц, которые совершили преступление, и поддерживают обвинение по уголовным делам общего характера, осуществляют надзор за исполнением уголовных наказаний и иных принудительных мер, осуществляют меры по отмене актов, которые не соответствуют закону, в предусмотренных законом случаях принимают участие в гражданских и административных делах (ст. 126, ст. 127). См.: КонституцН нових держав бвропи та Ази. — Кшв, 1996. — С. 146). 2Ворсинов Г. Т. Указ. соч. — С. 30.
203
что некоторые идеи и модели настолько обусловлены национальными, религиозными и историческими особенно стями, что их нельзя механически переносить в иную правовую систему. То, что работает в одной правовой системе^ может не давать отдачи в иной. Те или иные юридически* конструкции могут достаточно плвдотворно «работать» одном этапе жизни общества и государства и не дадут дачи или даже будут препятствовать государственном] строительству в иных условиях1.
Особенно важно учитывать, как позитивный, так и н« гативный отечественный опыт. Так, с падением в февр« 1917 г. Российской монархии в Украине стала восстана^ ливаться своя государственность, в том числе и проку^ тура. Хотя сначала она образовывалась при судах, и в У! раинской Народной Республике, и в Украинском госудг, стве она была автономным государственным институтом! который осуществлял только присущие ей задачи и фуш ции. С установлением советской власти прокурорский ш., зор был упразднен, а функции прокуратуры были разделе! ны между отделами юстиции и иными государственным^ учреждениями. Эта система контроля за обеспечением конности оказалась неэффективной, привела к усиленш местничества и ведомственности, нарушению прав чело! ка, усилению преступности, злоупотреблению правами стороны властных структур, расширилась практика неза^ конных арестов. Поэтому в июле 1922 г. была образована Государственная прокуратура Украины2. Все это свидетеле ствует о необходимости учитывать прежде всего собствен-] ный отечественный опыт, в том числе и негативный, что-| бы не повторять ошибки прошлого.
В процессе подготовки новой Конституции Украины в eel проектах предлагались различные варианты определения] правового статуса прокуратуры, ее задач и функций. Так согласно первому проекту основного закона, вынесенному! Верховным Советом Украины на всенародное обсуждение статус, прокуратуры закреплялся в главе 21 «Судебная! власть», которая включала в себя части «А. Органы пра-
1 Тащи В., Тодвка Ю. Методолог1чн1 питания розвитку консти-туцшного процесу //Право Украши. — 1996. — № 12.
2 Ворсннов Г. Т. Указ. соч. — С. 27.
восудия» и «Б. Прокуратура»1. При этом на Генерального прокурора Украины и подчиненных ему прокуроров возлагалось: а) надзор за соблюдением законов органами государственной исполнительной власти, местного самоуправления при принятии ими актов, которые касаются интересов государства; б) осуществление надзора за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное расследование; в) досудебное расследование уголовных дел в случаях, предусмотренных законом; г) поддержание государственного обвинения в суде; д) надзор за соблюдением законов в местах применения мер принудительного характера; е) защита имущественных и иных интересов государства.
Проект Конституции Украины в редакции от 26 октября 1993 г., как и предыдущий проект, органы прокуратуры поместили в разделе восьмом «Судебная власть». Закреплялось, что на Генерального прокурора Украины и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за соответствием Конституции и законам Украины актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, надзор за обеспечением конституционных прав и свобод граждан (ст. 161)2. Эти полномочия имеют существенное значение для обеспечения конституционной законности, прав и свобод граждан.
В проекте Конституции Украины, подготовленном конгрессом украинских националистов3, предлагалось при различных звеньях судов, включая городские, окружные, земельные, Верховный Суд Украины, организовать прокурорские палаты для обеспечения государственного обвинения в суде (ст. 163). Ни о каких иных функциях прокуратуры в этом проекте больше не говорится.
Наиболее емко функцию прокуратуры по обеспечению конституционной законности предлагалось закрепить в проекте Конституции Украины, подготовленном Украинской христианско-демократической партией4, в котором было записано, что «украинское государство осуществляет
1 Голос Украины. — 1992. — 17 июля.
2 Слоб1дський край. — 1993. — 30 жовтня.
3Шлях перемоги. — 1995. — 11 березня.
4 КонституыДя Украши. Проект УХДП. — Черкаси, 1995.
205
официальный надзор за соблюдением всем норм действу* щего законодательства и Конституции на всей территория Украины через систему государственной прокуратуры», При этом к компетенции органов прокуратуры предлага лось отнести:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39
Практика стран СНГ по-разному на конституцией»! уровне определяет место прокуратуры в государствен! механизме, ее задачи и функции. Так, Конституция сийской Федерации, указывая, что прокуратура России i ставляет единую централизованную систему с подчинев ем нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генерал! му прокурору Российской Федерации, не выделяет отдй( ную главу, посвященную данному органу, а комплекс определяет ее место, задачи и функции только в отделы статье (ст. 129), находящейся в главе «Судебная власть|
Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изв нениями и дополнениями), принятая на республиканс! референдуме 24 ноября 1996 г., содержит отдельную гл« «Прокуратура» (глава 7) и устанавливает, что надзор точным и единообразным исполнением законов, указов иных нормативных актов министерствами и другими пс ведомственными Совету Министров органами, местныв представительными и исполнительными органами, щ приятиями, организациями и учреждениями, обществе! ными объединениями, должностными лицами и гр нами возлагается на Генерального прокурора Республш Беларусь и подчиненных ему прокуроров, (ст. 125). Щ куратура осуществляет также надзор за исполнением конов при расследовании преступлений, соответствии кону судебных решений по гражданским, уголовным лам и делам об административных правонарушениях, случаях, предусмотренных законом, она проводит преде рительное следствие, поддерживает государственное об! нение в судах3.
Конституция Республики Молдова, принятая 29 июля
1 Ворсинов Г. Т. Указ. соч. — С. 30 - 31.
2 Конституция Российской Федерации. — М., 1994.
3 Шнская прауда. — 1996. — 28 л!стапада.
198
^994 г., закрепляет, что «Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за точным единообразным исполнением законов органами публичного управления, юридическими и физическими лицами и их объединениями, защищают законность, права и свободы граждан, содействуют осуществленшо правосудия» (ст. 124)1. Тем самым в Молдове прокуратура осуществляет общенадзорную функцию за обеспечением законности.
Согласно ст. 118 Конституции Республики Узбекистан, принятий 8 декабря 1992 г., Генеральный прокурор и подотчетные ему прокуроры осуществляют надзор за точным и неуклонным исполнением законов на территории Республики. Причем прокуратуре посвящена отдельная глава (гл.
14)2.
Согласно Конституции Туркменистана, принятой Верховным Советом (Меджлисом) Туркменистана двадцатого созыва 18 мая 1992 г. «Надзор за точным и единообразным соблюдением на территории Туркменистана законов, актов Президента органами государственного управления, управления Вооруженными Силами, местного самоуправления, участниками производственно-хозяйственной и коммерческой деятельности, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Туркменистана и подчиненных ему прокуроров» (ст. НО)3. Статусу прокуратуры посвящен отдельный раздел (раздел 7).
В Украине в результате жарких дискуссий прокуратура осталась отдельной структурой в государственном механизме Республики. Ее возглавляет Генеральный прокурор, который назначается на должность с согласия Верховной Рады Украины и освобождается от должности главой государства — Президентом Украины. Парламент может выразить недоверие Генеральному прокурору, что влечет его отставку от должности. Прокуратуре Украины посвящен отдельный раздел (раздел 7), и ее статус закрепляется в качестве единственной системы, на которую возлагаются:
1 Конституция Республики Молдова. — Кишинев, 1994. — С. 39.
2 Конституцп нових держав бвропи та Aaii. — К., 1996. — С. 367.
3 Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. — М., 1994. — С. 429.
199
поддержание государственного обвинения в суде; предел вительство интересов гражданина или государства в суде| случаях, определенных законом; надзор за соблюдением конов органами, осуществляющими оперативно-розыскн^ деятельность, дознание, досудебное следствие; надзор за блюдением законов при исполнении судебных решений щ уголовным делам, а также при применении иных мер пр| нудительного характера, связанных с ограничением личщ свободы граждан.
Таким образом, по новой Конституции Украины про» ратура не должна выполнять функцию общего надзора обеспечением законности и не вести расследование уголс ных дел. Безусловно, это не самое оптимальное решение,! особенности лишить прокуратуру общенадзорной функци| благодаря которой прокуратура выступала в полном еме в качестве важного элемента обеспечения соблюден! Конституции Украины, прав и свобод человека и гражд нина. Вне всякого сомнения, надзор за соблюдением зак| нов органами, осуществляющими оперативно-розыскну! деятельность, дознание, досудебное следствие, также ид« в русле обеспечения законности и соблюдения конститу! онных предписаний, защиты законных интересов граждав но в основном только тех, кто находится под следствием Ситуация в Украине с законностью не из самых лу« ших. Исходя из этого, в «Переходных положениях» Ко* ституции закрепляется, что прокуратура продолжает вы| поднять в соответствии с действующими законами функ| цию надзора за соблюдением и применением законов функцию предварительного следствия до введения в дейс вне законов, регулирующих деятельность государственн! органов по контролю за соблюдением законов и до сформи-1 рования системы досудебного следствия и введения в дей-| ствие законов, регулирующих ее функционирование* (пункт 9). Считаем, что это разумное решение, хотя по мо-* дели, принятой в конституциях Молдовы, Белоруссии, Уз--бекистана, других государств СНГ и мира, следовало бы за* прокуратурой Украины оставить функцию надзора за обес-| печением законности. Это сегодня особенно важно в целях' обеспечения конституционной законности, прав и свобод граждан Украины, формирования правового государства.
200
Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории Украины, органы прокуратуры в центре и на местах должны принимать меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, юридических лиц. Действующая в пределах своей компетенции, дпределенной законом, прокуратура Украины выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами Украины независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и иных общественных формирований, должностных лиц и граждан. Согласно законодательству, вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры недопустимо.
Успешная деятельность прокуратуры Украины как специфического самостоятельного органа в государственном механизме возможна, если все ее органы составляют, как это определено в ст. 121 Конституции, единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Украины. Именно такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать согласованно, в одном направлении и результативно осуществлять надзор за исполнением законов независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Для обеспечения законности во всех сферах, а также ngaB и свобод человека и гражданина это имеет принципиальное значение.
Назначение Генерального прокурора на должность Верховной Радой по представлению Президента Украины указывает на особую государственную значимость должности Генерального прокурора и возглавляемой им системы прокурорских органов в государственном механизме республики.
Практика применения закона о прокуратуре подтверждает результативность прокурорской деятельности, хотя и не в полной мере. Так, Генеральный прокурор Украины акцентирует внимание на том, что в последние годы мало уделяется внимания прокурорскому надзору за исполнением законов центральными органами исполнительной вла-
201
сти1. Много проблем перед прокуратурой стоит в экологи| ческой сфере, в том числе в охране водных ресурсов2, в гих сферах жизнедеятельности общества.
Надзор прокуратуры Украины за исполнением законо| местными органами представительной и исполнительно^ власти, за исполнением законодательства органами доз! ния и предварительного следствия, за исполнением законе органами, осуществляющими оперативно-розыскную ,_, тельность, дознание, досудебное следствие, за соблюдение! законов при исполнении судебных решений по уголовны| делам, а также при применении мер принудительного рактера, связанных с ограничением личной свободы г _ дан, имеет большое значение для обеспечения конститущ| онной законности, прав и свобод граждан, формирован! правового государства и гражданского общества, развити! демократических процессов в Украине. Именно в резул^ тате прокурорского надзора в нашей Республике устран^ ется много ошибок и недостатков в правоприменительш практике, ежегодно отменяется значительное число нез« конных правовых актов, рассматриваются и должным о?, разом разрешаются многочисленные жалобы и заявлено! граждан, восстанавливаются нарушенные права сотен ть сяч заявителей, исправляются ошибки в деятельности сле| ственных органов, пересматриваются незаконные судебш решения, обеспечиваются права граждан.
Конституция Украины устанавливает, что организац_ и порядок деятельности прокуратуры Украины определ}_а ются законом (ст. 123). Безусловно, уточнение в Конститу| ции Украины функций прокуратуры Украины предусмат ривает существенное изменение законодательства о пг_..^^ ратуре. Считаем, что необходимо принять закон о проку-** ратуре Украины в новой редакции, в котором следу* , четко урегулировать ее задачи и функции, взаимоотноше^| ния с судебными и правоохранительными органами. Судя! по всему, это можно сделать только тогда, когда будет ком-| плексно осуществлена судебно-правовая реформа.
1 Ворсинов Г. Т. Указ. соч. — С. 29.
2 Руденко М. Нагляд прокурат-урн за виконанням законодавства про охорону вод (методичт рекомендацц) //Право Украши. —в 1993. — № 4.
202
В связи с подготовкой новой Конституции Украины ДО-БОЛЬНО остро перед законодателем, научными работниками стала проблема — в какой степени следует учитывать зарубежный и собственный предыдущий отечественный опыт? Это особенно проявилось в вопросах спора о статусе прокуратуры в систе'ме государственного механизма, о наборе осуществляемых ею функций. Тем более что мировая практика достаточно разнообразна. Так, имеются страны, где: а) прокуратура входит в состав министерства юстиции (США, Япония, Франция, Польша и др.); б) прокуратура включена в систему судебных органов (Болгария1, Испания, Италия); в) прокуратура выделена в отдельную систему и подотчетна парламенту (КНДР, КНР, Куба); г) вообще нет прокуратуры (Великобритания, Кыргызская Республика).
В этой связи, на наш взгляд, обоснованным является мнение о том, что с научной и методической точек зрения нельзя механически в одну правовую систему, со своими историческими, правовыми и культурными традициями, переносить какой-либо правовой институт иной системы, поскольку в одной он может эффективно функционировать, а в другой плохо2. В литературе отмечается, что для науки конституционного права в методологическом аспекте важно учитывать возможности сравнительно-правового метода, поскольку при его применении нередко проявляется дилетантизм, недооценка собственного отечественного и переоценка чужого опыта, условий формирования соответствующих конституционно-правовых моделей и институтов, властных структур. Поэтому, пытаясь использовать зарубежный конституционный опыт, необходимо учитывать,
1 Так, согласно Конституции Республики Болгария 1991 г., структура прокуратуры соответствует структуре судов. Прокуроры привлекают к ответственности лиц, которые совершили преступление, и поддерживают обвинение по уголовным делам общего характера, осуществляют надзор за исполнением уголовных наказаний и иных принудительных мер, осуществляют меры по отмене актов, которые не соответствуют закону, в предусмотренных законом случаях принимают участие в гражданских и административных делах (ст. 126, ст. 127). См.: КонституцН нових держав бвропи та Ази. — Кшв, 1996. — С. 146). 2Ворсинов Г. Т. Указ. соч. — С. 30.
203
что некоторые идеи и модели настолько обусловлены национальными, религиозными и историческими особенно стями, что их нельзя механически переносить в иную правовую систему. То, что работает в одной правовой системе^ может не давать отдачи в иной. Те или иные юридически* конструкции могут достаточно плвдотворно «работать» одном этапе жизни общества и государства и не дадут дачи или даже будут препятствовать государственном] строительству в иных условиях1.
Особенно важно учитывать, как позитивный, так и н« гативный отечественный опыт. Так, с падением в февр« 1917 г. Российской монархии в Украине стала восстана^ ливаться своя государственность, в том числе и проку^ тура. Хотя сначала она образовывалась при судах, и в У! раинской Народной Республике, и в Украинском госудг, стве она была автономным государственным институтом! который осуществлял только присущие ей задачи и фуш ции. С установлением советской власти прокурорский ш., зор был упразднен, а функции прокуратуры были разделе! ны между отделами юстиции и иными государственным^ учреждениями. Эта система контроля за обеспечением конности оказалась неэффективной, привела к усиленш местничества и ведомственности, нарушению прав чело! ка, усилению преступности, злоупотреблению правами стороны властных структур, расширилась практика неза^ конных арестов. Поэтому в июле 1922 г. была образована Государственная прокуратура Украины2. Все это свидетеле ствует о необходимости учитывать прежде всего собствен-] ный отечественный опыт, в том числе и негативный, что-| бы не повторять ошибки прошлого.
В процессе подготовки новой Конституции Украины в eel проектах предлагались различные варианты определения] правового статуса прокуратуры, ее задач и функций. Так согласно первому проекту основного закона, вынесенному! Верховным Советом Украины на всенародное обсуждение статус, прокуратуры закреплялся в главе 21 «Судебная! власть», которая включала в себя части «А. Органы пра-
1 Тащи В., Тодвка Ю. Методолог1чн1 питания розвитку консти-туцшного процесу //Право Украши. — 1996. — № 12.
2 Ворсннов Г. Т. Указ. соч. — С. 27.
восудия» и «Б. Прокуратура»1. При этом на Генерального прокурора Украины и подчиненных ему прокуроров возлагалось: а) надзор за соблюдением законов органами государственной исполнительной власти, местного самоуправления при принятии ими актов, которые касаются интересов государства; б) осуществление надзора за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное расследование; в) досудебное расследование уголовных дел в случаях, предусмотренных законом; г) поддержание государственного обвинения в суде; д) надзор за соблюдением законов в местах применения мер принудительного характера; е) защита имущественных и иных интересов государства.
Проект Конституции Украины в редакции от 26 октября 1993 г., как и предыдущий проект, органы прокуратуры поместили в разделе восьмом «Судебная власть». Закреплялось, что на Генерального прокурора Украины и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за соответствием Конституции и законам Украины актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, надзор за обеспечением конституционных прав и свобод граждан (ст. 161)2. Эти полномочия имеют существенное значение для обеспечения конституционной законности, прав и свобод граждан.
В проекте Конституции Украины, подготовленном конгрессом украинских националистов3, предлагалось при различных звеньях судов, включая городские, окружные, земельные, Верховный Суд Украины, организовать прокурорские палаты для обеспечения государственного обвинения в суде (ст. 163). Ни о каких иных функциях прокуратуры в этом проекте больше не говорится.
Наиболее емко функцию прокуратуры по обеспечению конституционной законности предлагалось закрепить в проекте Конституции Украины, подготовленном Украинской христианско-демократической партией4, в котором было записано, что «украинское государство осуществляет
1 Голос Украины. — 1992. — 17 июля.
2 Слоб1дський край. — 1993. — 30 жовтня.
3Шлях перемоги. — 1995. — 11 березня.
4 КонституыДя Украши. Проект УХДП. — Черкаси, 1995.
205
официальный надзор за соблюдением всем норм действу* щего законодательства и Конституции на всей территория Украины через систему государственной прокуратуры», При этом к компетенции органов прокуратуры предлага лось отнести:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39