5) обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодотационных территорий;
6) создание механизмов выборочной инвестиционной под­держки территорий;
7) использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального и бюджетов субъектов РФ для реали­зации отдельных программ и проектов;
8) повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в уве­личении производственного и налогового потенциала террито­рии, рационализации расходов и обеспечении сбалансированно­сти бюджетов;
9) обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
10) обеспечение соответствия федеральному законодательст­ву соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подпи­санных в рамках договоров между федеральными органами госу­дарственной власти и органами власти субъектов РФ о разгра­ничении предметов ведения и полномочий.
Оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных ис­точников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюдже­там должны базироваться на разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.
В 1998 г. была проведена инвентаризация расходных полно­мочий федерального, регионального и местных бюджетов. По результатам этой работы конкретизировано разграничение рас­ходов и бюджетной ответственности органов власти и управле­ния разных уровней. Субъектам РФ предстоит завершить про­цесс законодательного закрепления расходов за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований.
В период до 2001 г. предполагается осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их рас­ходным полномочиям и ответственности.
На первом этапе разрабатываются и представляются на утверждение Правительства РФ нормативы финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей.
На втором этапе разрабатываются и утверждаются нор­мативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учреждений культуры, физиче­ской культуры и спорта, другие нормативы, необходимые для опре­деления обоснованных бюджетных потребностей субъектов РФ.
На третьем этапе оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ будет полностью проводиться на норма­тивной основе. Субъекты РФ должны не позднее 2001 г. перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей бюджетов му­ниципальных образований.
Значения бюджетных нормативов будут базироваться на ми­нимальных государственных стандартах и социальных нормати­вах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их финансированию в данном финансовом году. Диф­ференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы должны использоваться только для расчетов финансовой помощи регионам и не могут предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ.
При распределении финансовой помощи субъектам РФ должно учитываться отношение обоснованной нормативной бюджетной потребности региона в расчете на душу населения к средней или минимальной обоснованной потребности по субъ­ектам РФ - индекс бюджетных расходов, показывающий, на сколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по срав­нению со средними или минимальными по РФ затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов.
12.3. Разграничение доходов в
бюджетной системе
Рассмотрим механизм разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы.
Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ предлага­ется производить по единым базовым нормативам, закрепленным в Федеральном законодательстве не менее чем на три года.
На 1999-2001 гг. устанавливаются базовые нормативы от­числений в бюджеты субъектов РФ от:
• налога на добавленную стоимость на товары, работы, услуги, производимые, выполняемые, оказываемые на тер­ритории РФ;
• налога на прибыль предприятий;
• подоходного налога с физических лиц;
• акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, про­изводимые на территории РФ;
• акцизов на остальные товары, производимые на террито­рии РФ, кроме акцизов на нефть и газовый конденсат, природный газ, бензин и легковые автомобили;
• других федеральных налогов, подлежащих распределению между бюджетами разных уровней.
Распределение поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджета­ми должно производиться на основе базовых или минимальных нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных обра­зований не менее чем на три года.
Для повышения самостоятельности территориальных бюдже­тов, сокращения их дотационности и стимулирования мобили­зации собственных бюджетных средств сверх доли НДС, закреп­ленной на постоянной основе за консолидированными бюдже­тами субъектов РФ или местными бюджетами, может осуществ­ляться бюджетное регулирование через нормативы отчислений от НДС в счет определенных по единой методике трансфертов с соответствующим сокращением общего объема ФФПР или фон­да финансовой поддержки муниципальных образований.
В целях расширения возможностей федерального бюджета по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов начиная с 1999 г. налоги, уплачиваемые по месту регистрации юридиче­ских лиц - крупнейших налогоплательщиков по специальному перечню, целиком зачисляются в федеральный бюджет. Кроме того, предполагается осуществить централизацию рентных пла­тежей для их последующего распределения по регионам.
Рассмотрим назначение и механизм функционирования Фе­дерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которому отводится центральное место в процессе выравнивания бюджет­ной обеспеченности субъектов РФ.
Финансовая помощь из ФФПР должна распределяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление госу­дарственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечи­вающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы местного значения.
Общий объем средств ФФПР определяется по утверждаемо­му федеральным законодательством на срок не менее трех лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федераль­ный бюджет, кроме ввозных пошлин, исходя из возможностей федерального бюджета.
Часть средств ФФПР выделяется для дополнительной под­держки высокодотационных регионов на основе единой методи­ки формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.
Расчет трансфертов ФФПР на 1999 г. произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на получение транс­фертов предоставляется субъектам РФ, среднедушевые налого­вые доходы которых не достигают установленного минималь­ного уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректиро­ванных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов РФ, до которого проводится выравнивание, устанавливается исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.
Расчет трансфертов ФФПР проводится в следующей последовательности.
Первый этап. Определение душевого дохода собст­венных доходов и отчислений от регулирующих доходных ис­точников консолидированного бюджета каждого субъекта РФ по формуле:

где Дi - объем доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
Чнi - численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.
При расчете трансфертов на 1999 г. за базу доходов регионов приняты согласованные с субъектами РФ показатели, исчислен­ные исходя из отчетных данных за 1997 г. и скорректированные по условиям 1999 г.
В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъектам РФ будут учитываться оценки налогового потенциала террито­рий и уровня его использования. Для этого необходимо обеспе­чить разработку финансовых балансов субъектов РФ, а также методику оценки нормативной налогооблагаемой базы - вало­вых налоговых ресурсов территорий, усовершенствовать методи­ку и порядок расчета валового регионального продукта по субъ­ектам РФ.
Второй этап. Определение индекса бюджетных расхо­дов. Расход осуществляется для регионов или их групп по еди­ной методике на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы субъектов РФ к сопоставимым условиям: прожиточный минимум, бюджетная обеспе­ченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.
После утверждения Правительством РФ комплекса бюджет­ных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов РФ по основным направлениям бюджетного финан­сирования расчет индексов бюджетных расходов будет основы­ваться на интегрированном учете бюджетных нормативов.
Третий этап. Приведение с помощью индекса бюд­жетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов РФ к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта РФ рассчиты­вается приведенный душевой бюджетный Доход:
где Ддуш.i - фактический душевой доход по данному региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;
ИБРi - индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект РФ.
Четвертый этап. Расчет трансфертов и долей ре­гионов в ФФПР. Право на получение трансферта имеют субъек­ты РФ, доля которых в ФФПР, определенная в результате рас­четов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюд­жетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.
Расчеты проводятся по рейтинговой системе. В начале фик­сируется регион с минимальным среди всех регионов приведен­ным душевым доходом и регион, следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душе­вого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Полученная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом опре­деляется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.
В дальнейшем происходит выравнивание по тому же прин­ципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс рас­пределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с уче­том уже распределенных сумм не станет равным нулю.
Далее определяются доли регионов в ФФПР. Доля региона рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, оп­ределенной в результате расчетов, к общему объему проектируе­мого ФФПР.
Особую роль играет инвестиционная поддержка развития ре­гионов. Ее предполагается осуществлять по двум направлениям:
• социальному - в рамках Фонда регионального развития, в основном на безвозвратной основе;
• производственному в рамках Бюджета развития РФ, в ос­новном на возвратной основе.
Фонд регионального развития (ФРР) аккумулирует средства, предназначенные для финансирования федеральных и регио­нальных программ, программ и проектов отраслевого финанси­рования и другие капиталовложения. В рамках ФРР осуществля­ется консолидация расходов федерального бюджета, в том числе по реализации федеральных целевых программ, которые направ­лены на создание единой социальной инфраструктуры, мини­мально необходимой для реализации установленных Конститу­цией РФ и федеральным законодательством гарантий.
Обязательное условие для выделения средств ФРР - разра­ботка органами власти субъектов РФ плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на тер­ритории субъекта РФ.
Распределение средств ФРР должно осуществляться с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регио­нов по основным направлениям бюджетных расходов. Для этого
1) определяется количество объектов социальной инфра­структуры, которые должны существовать на территории каж­дого субъекта РФ для реализации на его территории предусмот­ренных федеральным законодательством государственных услуг. В этих целях федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ на основе выработанных нормативов обеспеченности объектами социальной инфраструктуры рассчитывается необходимое количество, согласовываются данные о фактическом наличии данных объектов, степени их изношенности и т. д.;
2) органы исполнительной власти субъектов РФ, претен­дующие на получение средств ФРР, заключают с Минэкономики РФ соглашение о плане инвестиционной деятельности по разви­тию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ;
3) рассчитывается потребность в капиталовложениях в со­циальную инфраструктуру каждого субъекта РФ;
4) исходя из возможностей бюджетной системы и ресурсов ФРР определяется, в какой мере может быть удовлетворена дан­ная бюджетная потребность, и устанавливается максимальная сумма капиталовложений из федерального бюджета в социаль­ную инфраструктуру каждого из субъектов РФ.
Выделение средств из ФРР на развитие социальной инфра­структуры регионов осуществляется по заявкам органов испол­нительной власти субъектов РФ, представляющих их в пределах максимальной доли конкретного региона в ФРР.
Правительство РФ рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществлять­ся по социальному направлению ФРР. При этом доля федераль­ного бюджета не может превышать 50% общего объема финан­сирования проекта. Остальные средства привлекаются из бюд­жетов субъектов РФ и других источников.
Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта из бюджетов субъектов РФ и других, источников финансирования. Если же заявки субъектов РФ не исчерпывают их предельных долей в ФРР, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.
В качестве одного из крупнейших критериев при выделении государственных инвестиций предлагается использовать пред­ставление регионом документально оформленного обязательства на сокращение в будущем передаваемых трансфертов на текущее финансирование с указанием конкретных сумм по годам.
Повышение заинтересованности субъектов РФ и муниципаль­ных образований в увеличении собственных доходов, рационализа­ции бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности бюджетов, роста эффек­тивности управления финансами будет обеспечиваться через:
• формирование унифицированных механизмов межбюд­жетных отношений;
• законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;
• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоя­щие бюджеты дополнительные обязательства без предос­тавления источников их финансирования;
• расширение налоговых полномочий субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления в рамках единого налого­вого пространства;
• применение стабильных базовых нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты субъ­ектов РФ и муниципальных образований;
• обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и ор­ганизаций в соответствующие территориальные бюджеты;
• создание объективной, стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопос­тавления их нормативных бюджетных потребностей и на­логового потенциала;
• внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;
• разделение текущей и инвестиционной финансовой под­держки субъектов РФ и муниципальных образований;
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84