Это показывает, насколько изменились настроения в период с 1947 по 1988 год.

Пороки иностранной помощи

Понятие «иностранная помощь» стало чуть ли не ругательством на фоне твердого убеждения, что она неэффективна и нередко приводит к обратным результатам. Такое представление вполне в духе господствующих рыночно-фундаменталистских настроений. К сожалению, столь низкая оценка иностранной помощи не лишена оснований.
В книге «Джордж Сорос о глобализации» идентифицированы пять основных изъянов, которые присущи существующей процедуре предоставления иностранной помощи.
• Во-первых, иностранная помощь слишком часто обслуживает интересы доноров, а не получателей. Предоставление помощи нередко определяется интересами национальной безопасности, вытекающими из геополитических устремлений, без учета уровня бедности и характера государства-получателя. Помощь Африке во времена холодной войны – ярчайший тому пример. После падения Берлинской стены Западная Германия в стремлении закрепить воссоединение передала Советскому Союзу или предоставила ему в виде кредитов немалые средства, практически не интересуясь, на что они идут. Позднее Украина стала геополитическим пенсионером Запада. Плохое правительство – главная причина бедности. Было бы куда лучше, если бы доноры уделяли больше внимания политической ситуации в странах, которые они поддерживают.
• Во-вторых, получатели очень редко имеют какие-либо права на проекты развития, которые разрабатываются и осуществляются внешними организациями. Когда эксперты уходят, мало что остается. Те программы, которые импортируются, а не разрабатываются на месте, зачастую не приживаются. Пол Коллир и Дейвид Доллар [Paul Collier and David Dollar, Can the World Cut Poverty in Half? How Policy Reform and Effective Aid Can Meet the International development Goals, World Bank Reporting Paper 2403, July 2000, 21 (см.: http://econfiworldbank org/docs/1158.pdf)] прямо заявляют, что «согласно исследованиям, доноры не оказывают большого влияния на политику (по крайней мере положительного влияния)». Многочисленные оценки многосторонней помощи и эффективности увязки выделяемых средств с определенными условиями показывают, что с ростом причастности местных властей к реформам неизменно растут шансы на их успех. В документах МВФ, подготовленных к серии семинаров по увязке выделения средств с определенными условиями, отмечается, что «политика вряд ли будет проводиться последовательно, если власти не примут ее как собственную и если она не получит широкой поддержки в стране». Обеспокоенность тем, что «чрезмерно жесткая увязка» подрывает идею причастности, подтолкнула МВФ к упрощению и сокращению условий, с которыми увязываются его программы. См.: IMF, Department of Policy Development and Review, «Conditionality in Fund-Supported Programs: Overview», February 20, 2001, para. 14.

Страны-доноры обычно предоставляют помощь через своих подданных, которые становятся заинтересованными лицами, а потому поддерживают предоставление помощи. Даже международные институты предпочитают направлять иностранных экспертов, а не создавать соответствующий потенциал на месте. Эксперты подчиняются тем, кто платит им. Никто, за исключением сети моих фондов, а в последнее время еще и Программы развития ООН (UNDP), не желает оплачивать экспертов, которые подчиняются получателю помощи. В результате получатели далеко не всегда могут «переварить» помощь.
• В-третьих, иностранная помощь обычно предоставляется на уровне правительства. Правительство-получатель действует как куратор, который направляет средства на свои собственные нужды. В некоторых случаях помощь становится главным источником финансирования непопулярного правительства.
• В-четвертых, доноры настаивают на сохранении национального контроля над предоставляемой помощью, а координация между ними оставляет желать лучшего. Когда доноры начинают бороться за право предоставления помощи, правительству-получателю намного легче использовать выделенные средства на свои цели. Именно так произошло в Боснии, где международная помощь была в значительной мере растранжирена и ушла в карманы местных царьков.
• Ну и, наконец, в-пятых, мало кто сознает, что международная помощь – это высокорискованное предприятие. Заниматься предоставлением благ несравненно труднее, чем управлять предприятием с целью извлечения прибыли. Хотя бы потому, что единого измерителя общественного блага не существует, а прибыль – исчерпывающая характеристика результата. К тому же администрирование помощи находится в руках бюрократов, которые многое теряют, но мало получают от принятия на себя рисков. Неудивительно, что результаты выглядят так бледно, особенно если к ним подходят с той же меркой, что и для других видов бюрократической деятельности, и без учета сложности задачи.
Тем не менее иностранная помощь все же дает положительный эффект в странах с переходной экономикой, она, в частности, помогает поддержать жизнедеятельность центральных банков, финансовых рынков и судебной системы. Немало примеров свидетельствует о том, что иностранная помощь может быть очень полезной, несмотря на все ее недостатки. Иностранная помощь пользуется в Соединенных Штатах незаслуженно плохой репутацией. Большинство граждан США полагают, что мы направляем на иностранную помощь намного большую долю ВНП, чем тратится на самом деле, и что эти средства по большей части выбрасываются на ветер. Такие страны, как Канада, Швеция, Нидерланды и Великобритания, тратят на эти цели больше относительно своего ВНП, а репутация иностранной помощи там выше.
Перечисленные выше изъяны вполне можно преодолеть при наличии определенной политической воли. Мои фонды, например, в целом свободны от этих проблем, поскольку управляются гражданами стран – получателей помощи, которые верят в идею открытого общества и лучше других знают, что нужно их странам. Фонды ясно показали, чего можно добиться, когда ориентиром при предоставлении помощи являются интересы получателей, а не доноров. Представитель правительства одной из стран – получателей помощи как-то назвал меня государственным деятелем без гражданства, и я горжусь этим званием. «У государств есть интересы, но нет принципов, – сказал он, намекая на известное высказывание Киссинджера. – У вас же есть принципы, но нет интересов». Человеком, который сделал мне этот комплимент, был Бранко Црвенковски, премьер-министр Македонии.

С тех пор это мой девиз.

Личный опыт

Для читателей, которые знают меня лишь как биржевого игрока, может стать неожиданностью то, что я активно помогал нуждающимся странам, причем с согласия их жителей. Я занимался этим более 18 лет. Первый национальный фонд я учредил в коммунистической Венгрии в 1984 году, а за ним последовали еще 32 национальных фонда, региональные и глобальные инициативы. Масштаб деятельности фондов значителен, их средний суммарный годовой бюджет составляет примерно 450 млн долл. на протяжении последнего десятилетия. Я истратил за это время без малого 5 млрд долл., а потому прошел через все ловушки, связанные с иностранной помощью, и могу похвастаться определенными успехами.
В коммунистической Венгрии мой фонд стал основным источником поддержки гражданского общества. Конечно, он не может претендовать на роль инициатора крушения коммунистического режима (главный импульс дал Советский Союз), но он, несомненно, в числе тех, кто помог подготовить страну к демократии. В России мой фонд предоставлял помощь, которая реально доходила до людей. Самый большой его успех видится в том, что он помог пережить период гиперинфляции почти 35 тысячам ведущих ученых страны. Мои фонды внесли вклад в подготовку демократической смены режима в Словакии в 1998 году, в Хорватии в 1999-м и Югославии в 2000-м, в объединении гражданского общества против Владимира Мечьяра, Франьо Туджмана и Слободана Милошевича. Этот перечень можно продолжить. Задача, которая стоит перед моими фондами, – это поддержка перехода от закрытого общества к открытому. Это тяжелый процесс, когда приходится менять сразу все. Фонды финансировали бесчисленное множество инициатив, в каждой из которых не было ничего выдающегося, но вместе они складывались в нечто более значимое: в фундамент открытого общества.
Роль фондов в значительной мере определялась тем, какое правительство находилось у власти в стране. Там, где была возможность сотрудничать с правительством, фонды добивались намного большего в плане системных преобразований. В числе наиболее весомых вкладов, сделанных фондами, – расширение возможностей молодых демократических правительств по освоению иностранной помощи через предоставление права привлекать экспертов по своему выбору (предпочтительно национальных). В странах с переходной экономикой немало экспертов из международных организаций, но они служат собственным хозяевам, а местные правительства могут оказывать на них лишь ограниченное влияние. Там, где правительство противодействует демократическим начинаниям, фонды могут играть еще более важную роль: они не дают угаснуть пламени свободы и умереть идее открытого общества.
Наряду с программами национальных организаций осуществляется и ряд общих сетевых программ в таких областях, как образование, средства массовой информации, здравоохранение, информация, культура, система правосудия, малый и средний бизнес. Эти программы реализуются через национальные фонды, однако последние вольны самостоятельно принимать решение об участии в них; в случае участия они становятся владельцами программ. Около 85% средств моих фондов расходуется в странах, получающих помощь. Для сравнения, всего 44% средств, предоставленных Международной ассоциацией развития (IDA) и Всемирным банком за время их существования, было израсходовано в самих странах-заемщиках.

В процессе взаимодействия национальных фондов с сетевыми программами складывается матрица, объединяющая местные знания с профессиональным опытом. Матрица остается открытой. Национальные фонды могут по своему усмотрению работать за рамками сетевых программ, обычно такое случается в сфере поддержки гражданского общества и культуры. Сетевые программы, со своей стороны, могут взаимодействовать не только с национальными фондами, но и с другими местными институтами, что характерно для таких областей, как права человека и независимые средства массовой информации.
Совершенно очевидно, что в сферах общественных инициатив и частных предприятий нельзя применять одни и те же подходы и критерии. Тем не менее я уверен, что эксперименты с внешней помощью совершенно уместны в политике, которой должно придерживаться международное сообщество. Я провожу эту мысль с тех пор, как создал сеть фондов. Поначалу мне практически не удавалось влиять на политику. Я предпринял целый ряд политических инициатив, однако на них никто не обратил внимания. Так, в 1992 году я предложил направить 10-миллиардный кредит МФВ, предоставленный России, на выплату пособий по социальному обеспечению и безработице. Деньги, предоставленные правительству для поддержания платежного баланса и бюджета, могли бы пойти на финансирование системы социальной защиты. George Soros, «A Cold-Cash Winter Proposal for Russia», Wall Street Journal, November 11, 1992.

Случись такое, они попали бы к людям, а не канули в черную дыру, и у российского народа появилось бы конкретное свидетельство международной помощи.
Чтобы показать возможность создания системы социальной защиты, я развернул Программу первой помощи для советских ученых. Мое предложение МВФ так и не было воспринято всерьез, а вот Международный научный фонд имел потрясающий успех. Он отобрал около 35 тысяч ведущих ученых в бывшем Советском Союзе в соответствии с очень прозрачными критериями, характеризующими научные достижения. Они получили по 500 долл., которые помогли им продержаться в течение года в условиях гиперинфляции. Это, пожалуй, единственный случай, когда иностранная помощь попала прямо в руки получателей. Получатели, да и все общество вместе с ними, никогда не забудут этого. Небольшая акция наглядно показала, чего можно добиться в рамках крупномасштабного проекта. Только подумайте, что было бы, если бы все пенсионеры Советского Союза получили пенсии, а безработные – пособия: уверен, политическое, социальное и экономическое развитие России и других стран бывшего СССР пошло бы несколько иначе.
В конечном итоге фонды доказали свою эффективность, а наш подход стали применять и другие организации. Наши возможности по воздействию на политику постепенно расширяются. В 2002 году мои фонды совместно с другими неправительственными организациями (НПО) развернули кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Эта кампания, нацеленная на то, чтобы заставить горнодобывающие и нефтяные компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам, подтолкнула правительство Великобритании к осуществлению так называемой Инициативы по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Мы оказали определенное влияние на финансирование американским правительством программы по борьбе со СПИДом и фонда «Счет тысячелетия». Кроме того, мы участвуем в решении целого ряда конкретных политических проблем на Балканах, в Центральной Азии, на Кавказе, в Молдове, а также в Южной и Западной Африке. С помощью Всемирного банка нам удалось привлечь девять стран Восточной Европы и Европейский союз к подготовке объявления 2005–2015 годов десятилетием улучшения положения цыган. Цыгане составляют беднейший слой общества в регионе.
Довольно трудно делать какие-либо обобщения относительно лучших путей предоставления иностранной помощи на основе работы сети моих фондов, поскольку эту сеть нельзя назвать результатом осознанного плана. Она формировалась случайным образом по мере появления возможностей. Период с 1987 по 1992 год стал революционным для бывшей советской империи. Я оказался в уникальном положении: во-первых, у меня достаточно глубокие представления о революционных процессах; во-вторых, я твердый сторонник концепции открытого общества; в-третьих, мне доступны значительные финансовые ресурсы. Многие обладали одним или даже двумя из этих атрибутов, но никто больше не мог похвастаться наличием всех трех. Я не мог упустить такую выпадающую лишь раз в жизни возможность, а потому посвятил всю свою энергию фондам. Мои расходы, которые в 1987 году не превышали 3 млн долл., перевалили рубеж в 300 млн в год к 1992 году. Ни о каких плановых показателях здесь и речи быть не могло. У нас не было ни бизнес-плана, ни критериев, характеризующих эффективность деятельности; в первые годы мы даже не составляли бюджет. Прошло немало времени, прежде чем мы попытались внести порядок в этот хаос.

Новый подход

В результате исследований последнего времени, направленных на повышение эффективности иностранной помощи, стал вырисовываться новый подход. В нем особое внимание уделяется «принадлежности» программ местным структурам, конкретизации целей, усилению ответственности и измеримости результатов. Мой опыт подсказывает, что новый подход продуктивен, однако его необходимо внедрять энергичнее. Я предпочитаю более высокий риск, хотя прекрасно понимаю, что общественные программы не могут быть такими же рискованными, как частные. Нужно значительно улучшить координацию в сфере международной помощи.
Помощь – это политический инструмент. Ее предоставление можно использовать для укрепления режимов, которые движутся в правильном направлении, а прекращение – для одергивания или наказания тех, кто не отвечает определенным стандартам. В настоящее время иностранная помощь обслуживает интересы стран-доноров, в то время как она должна служить интересам людей (но не правителей) стран-получателей. Могут сказать, ишь чего захотел, но ведь именно этот принцип заложен в Варшавской декларации: в интересах всех демократических государств, взятых как единая группа, обеспечить развитие демократии во всех остальных странах. Реализация этого принципа наталкивается на все те же хорошо известные проблемы сотрудничества и на все тех же любителей поживиться за чужой счет. Robert Axelrod, The Complexity of Cooperation: Agent-Based Models of Competition and Collaboration (Princeton: Princeton Studies in Complexity, Princeton University Press, 1997); Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation (New York: Basic Books, 1984); Anatol Rapoport and Albert M. Chammah, with Carol J. Orwant, Prisoners' Dilemma: A Study in Conflict and Cooperation (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1965); Mancur Olson, Jr., The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965).


Сейчас координирующую функцию выполняют конференции стран-доноров, где все проблемы проявляются разом и в обостренной форме. Хотелось бы, чтобы ими занимались специальные комиссии по конкретным странам. Такие комиссии могли вырабатывать индивидуальные стратегии, обязательные для соответствующих агентств стран-доноров.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18