;
с 28 июня 1996 г. начался новый этап по разработке и принятию нового
законодательства об организации местного самоуправления на основе
норм новой Конституции Украины, который завершился 21 мая 1997
г. с принятием нового закона "О местном самоуправлении Украины",
в котором выработаны основные понятия местного самоуправления
(см. приложение 4).
Сама природа самоуправления предопределена своими признаками:
1. Отсутствие непосредственной (вертикальной) соподчиненности
местной власти вышестоящей власти.
2. Определенность за каждым территориальным коллективом своих
полномочий.
3. Самостоятельность местной власти в границах собственных
полномочий.
4. Организационная самостоятельность местной власти в системе
управления государством и взаимоотношения с органами
государственной власти в осуществлении общих задач и функций.
5. Ответственность органов и должностных лиц перед территориальным
обществом (громадой).
6. Соответствие материальных и финансовых ресурсов территориальной
громады полномочиям местной власти.
7. Разнообразие форм организации местного самоуправления и
определение самостоятельности территориальными громадами
структуры органов местной власти.
8. Государственная гарантия местного самоуправления.
9. Выборность органов местного самоуправления на широкой
демократичной основе, их периодичная отчетность перед
территориальной громадой.
10. Судебная защита прав местного самоуправления.
Таким образом, можно говорить, что основные признаки местного
самоуправления: исполнение административных функций и
самоорганизация населения.
Первый признак определяет материальное содержание
самоуправления. Другой признак - природу ее организации и
предопределяет правовую базу для независимости в системе власти.
Конституционно-правовые теории местного самоуправления
Понятие местное самоуправление имеет ряд всевозможных
характеристик.
1. Принцип осуществления власти в обществе государства.
Признание местного самоуправления одним ш принципов организации
45
публичной власти предусматривает установление децентрализации
системы управления, определение на законодательном уровне форм
взаимодействия и оснований взаимоотношений центра и мест,
центральных органов власти.
2. Право граждан, населения данной территории самостоятельно
решать вопросы местного значения.
3. Местное самоуправление можно характеризовать как форму,
способ организации и осуществление населением власти на местах,
которое осуществляется с учетом исторических традиции.
Именно в этом состоит сущность местного самоуправления - как
система организации и деятельности граждан, которая обеспечивает
самостоятельное, под собственную ответственность решение вопросов
местного значения, управление коммунальной собственностью, исходя
из интересов всех жителей данной территории.
Таким образом, система местного самоуправления является
совокупностью организационных форм и институтов прямого
волеизъявления выборных, и других органов местного самоуправления,
через которые реализуются принципы и функции местного
самоуправления.
Одним из ключевых вопросов конституционно-правовой теории
организации демократической власти на местах является вопрос об
источниках и природе функции и задач, которые призваны исполнять
органы местного самоуправления. В частности:
имеет ли территориальная громада, как основа местного
самоуправления отдельную, в отличии от государства, власть;
является ли громада независимой от государства публично-
правовой корпорацией:
органы местного самоуправления осуществляют
общегосударственные функции и задачи в пределах своих
полномочий или решают только свои собственные, т.е. вопросы
местного значения;
В этих вопросах принципиальным моментом является то, что
развитие местного самоуправления осуществляется внутри государства,
т.е. оно включено в государственный механизм, <ли связано с реализацией
государственной власти.
Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как
децентрализованную форму государственного управления, которое
противостоит центру, как противовес вертикали государственного
механизма.
На сегодняшний день в науке государственного строительства
и самоуправления существует две основные теории местного
46
самоуправления:
громадовская (общественная);
государственная.
По "громадовской теории" государство только санкционирует
права территориальной громады, а представительные органы громады
фактически выступают независимой и самостоятельной муниципальной
властью рядом с законодательной, исполнительной и судебной. Данная
теория не выдерживает критики, так как опыт стран парламентской
демократии свидетельствует, что в государстве не может существовать
другая власть, которая ей равна и от нее независима.
В основе местного самоуправления независимой Украины,
просматриваются концепции "юридической школы" конституционного
права (Г. Еминей, А. Крадовский, Ю. Панейко), которая выработала
ряд концепций местного самоуправления:
местное самоуправление - территориальная самоорганизация
населения, которая формируется для самостоятельного решения
вопросов жизни громады в определенных отношениях с государством.
Основные принципы этих отношений - самостоятельность и
иерархичная независимость в границах законодательства;
местное самоуправление только там, где граждане имеют возможность
решать вопросы местной жизни с помощью самоорганизации,
самообеспечения, через соответствующие формы прямой и выборной
(представительной демократии);
местное самоуправление имеет публичный характер, т.к. выражает
общественные интересы граждан соответствующих населенных
пунктов;
местное самоуправление связано с государством: государство его
признает, опекает, видя в нем проявление индивидуальной свободы
граждан, которые проживают в соответствующих населенных пунктах.
В границах "юридической школы" конституционного права
особенное распространение получила государственная теория местного
самоуправления, которая рассматривает юридическую природу органов
местного самоуправления как исходную от государственной власти, т.е.
от исполнительной власти.
По этой теории самоуправление является формой осуществления
государственных функций с помощью лиц и органов, той или иной мерой
независимых от государства. В основе "государственной теории"
местного самоуправления лежит идея децентрализации государственной
власти, привлечение территориальной громады и ее органов на службу
государству, когда органы местного самоуправления принимают на себя
часть функций и полномочий государственной власти.
47
Тем не менее, система органов государственной власти и система
органов местного самоуправления не являются единой системой. Они
образуются из разных по своему происхождению органов
(государственных и гражданских), которые объеденены в
организационно целое необходимостью обеспечения одних и тех же
функций и полномочий государственной власти на местах.
Существующим симбиозом громадовской и государственной теорий
местного самоуправления является так называемая дуалистическая
громадовско-государственная теория. В основе этой теории лежит
положение о том, что органы местного самоуправления независимы от
государства в своих местных делах, которые не принадлежат к сфере
государственных функций. Что касается деятельности в политической
сфере, то тут они действуют по поручению государства, выполняют его
функции и наделены соответствующими полномочиями. В принципе,
данная теория, лежит в основе правового регулирования местного
самоуправления в Украине. Все полномочия, которые принадлежат
органам местного самоуправления делятся на так называемые
"собственные" и "делегированные".
Как считают сторонники данной теории, выполняя "собственные"
полномочия, органы местного самоуправления должны действовать
самостоятельно и независимо от государственных органов, подчиняясь
только закону. "Делегированные" полномочия они выполняют под
контролем соответствующих государственных органов.
Признавая децентрализацию, как способ реформирования
власти, т.е. признавая право на существование в государстве
самоуправления местных громад, законодатель тем самым признает
автономное существование местных интересов, местных дел, которые по
своей природе отличаются от общегосударственных.
Вся сложность проблематики местного самоуправления состоит
в "двоедыястве полномочий". С одной стороны они отображают
жизненные интересы местного населения, а с другой стороны они решают
те проблемы, в которых государственный интерес представлен в наиболее
оголенном виде.
Оценивая различные концепции местного самоуправления, следует
исходить из того, что государство санкционирует или делегирует
соответствующие функции и полномочия органам местного
самоуправления.
Государство санкционирует те функции и полномочия данных
органов, которые связаны с регулированием вопросов жизни местных
территориальных громад. Эти вопросы носят негосударственный, т.е.
48
корпоративный характер, т.к. своим существованием обязаны
гражданскому обществу.
Делегированные государством функции органов местного
самоуправления являются государственно-властными по своей
юридической природе и своей первоосновой имеют исключительно
государственные интересы. Но, как правило, сфера делегированных
полномочий должна быть четко определена и отделена от чисто
самоуправленческих функций с целью исключения нерационального
вмешательства центральных органов в решение местных проблем под
видом "защиты" государственных интересов.
Именно этим путем и пошел украинский законодатель в законе о
местном самоуправлении 1997 г. В вопросах осуществления
делегированных функций органы местного самоуправления находятся
под государственным контролем (см. например ст. 43, 44 данного закона).
Система местного самоуправления
Следует подчеркнуть, что система местного самоуправления в
законодательной системе Украины рассматривается как
негосударственный институт, который должен быть образован на основе
признания принципа раздела государственной власти, т.е. о системе
местного самоуправления, одним из субъектов может быть и
соответствующие органы - Рады. Именно на таких позициях закрепила
систему местного самоуправления Конституция Украины.
Систему местного самоуправления можно рассматривать как
механизм осуществления власти на местах, механизм, который
обеспечивает реализацию функций местного самоуправления.
Структура местного самоуправления состоит:
соответствующей территориальной громады, которая решает вопросы
местного значения с помощью форм прямого волеизъявления граждан;
рады - представительный орган местного самоуправления;
председателей сельского, поселкового, городского Рад;
их исполнительные комитеты;
органы самоорганизации населения;
формы непосредственного волеизъявления населения - местные
референдумы, выборы, общие сборы.
Местное самоуправление осуществляется территориальными
громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через
сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а
также через районные и областные советы, представляющие общие
49
интересы территориальных громад сел, поселков, городов.
2.
Первичным субъектом в структуре местного самоуправления является
территориальная общность граждан - так называемые территориальные
громады жителей села или города, которые решают вопросы местного
значения через формы прямого волеизъявления. Это вытекает из
определения "территориальной громады" и "местного самоуправления"
в єаконе "О местном самоуправлении в Украине" (21.05.97 г.).
Территориальная громада - жители, объединенные постоянным
проживанием в предела села, поселка, города, являющихся
самостоятельными административно-территориальными единицами, или
добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый
административный центр.
Местное самоуправление в Украине - это гарантированное
государством право и реальная способность территориальной громады
- жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду
жителей нескольких сел, поселка, города - самостоятельно или под
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов
Украины.
Таким образом, главным и определяющим субъектом местного
самоуправления законодательство Украины определяет не
территориальную административную единицу, а территориальную
громаду, как самоорганизацию граждан, объединенных по
территориальному признаку с целью удовлетворения в границах закона
своих коллективных потребностей и защиты своих законных прав и
интересов.
Территориальная громада наделена конкретной праеосубъектностью
- право формировать соответственные органы, и право местных
референдумов, право коммунальной собственности и др.
Формами непосредственного осуществления территориальными
громадами сел, поселков, городов своих самоуправленческих полномочий
являются местные собрания и референдумы.
Решение собрании, референдумов не требует дополнительного
утверждения государственными органами и являются обязательными для
выполнения органами территориальной самоорганизации граждан,
которые проживают на соответствующей территории.
Территориальная громада является правовым институтом,
содержание которого обозначается объемом ее прав и обязанностей,
определенных Конституцией и законами. Одни права ее собственные,
50
которые вытекают из природы территориальной громады как
организации жителей сел, поселков и городов (традиционная, природные
права). Другие права являются делегированными территориальной громаде
государством. Поэтому юридическая природа территориальной громады
двоудина: громада имеет природные права и одновременно позитивные
права и несет юридическую ответственность за их реализацию.
Основной формой реализации интересов в деятельности
территориальной громады, и ее органов является правовая форма.
Территориальная громада, как первичный субъект, реализует
непосредственно основные полномочия самоуправления так и через
органы местного самоуправления (Рады).
Лрк характеристике компетенции территориальной громады, ее
органов и должностных лиц следует учитывать, что:
1) компетенция территориальных громад является универсальной: закон
1997 г. закрепляет за ней все функции и полномочия местного
самоуправления, их ограничения возложены только по условию военного
или чрезвычайного положения;
2) существует четкое разделение компетенции местного самоуправления
по ее происхождению на собственную, делегированную и договорную;
3) органы и должностные лица местного самоуправления имеют как
общую, так и исключительную компетенцию, что позволяет им успешно
функционировать в режиме сбалансированного осуществления функций
и полномочий, а в случае компетенционных споров - эффективно
разрешать проблему разграничения компетенции между ними судебными
и позасудебными методами:
Органы и должностные лица местного самоуправления подотчетны,
подконтрольны и ответственны перед территориальными громадами. Они
периодически, но не менее чем два раза в год отчитываются перед
территориальными громадами о своей деятельности.
Территориальная громада в любое время может досрочно прекратить
полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, если
они нарушают Конституцию или законы Украины, ограничивают права
и свободы граждан.
3,
В Конституции отмечено, что местное самоуправление
осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и
через органы местного самоуправления, т.е. Рады народных депутатов -
представительный орган местного самоуправления, который состоит из
депутатов и в соответствии с законом наделяется правом представлять
интересы территориальной громады и принимать от ее имени решения.
В системе органов местного самоуправления ведущая роль
принадлежит выборным органам - сельским, поселковым и городским радам,
т.е.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19