Однако отражение этих норм в системе национальных законов и особенно подзаконных актов оказалось неполным и крайне противоречивым. Прогрессивные декларации подчас не только оказывались не подкрепленными механизмами реализации, но и соседствовали с прямо дискриминационными положениями, проникшими в новую правовую систему из советского прошлого.
Яркий пример подобных противоречий демонстрирует Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 32661 «Об образовании». В п. 1 ст. 5 Закона сформулирован прекрасный зачин: «Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости». Однако по мере конкретизации данного положения для детей с отклонениями в развитии эти блестящие намерения ощутимо тускнеют. Каждое следующее уточнение трактует приведенную норму все более и более ограничительно. Так, например, в п. 6 той же статьи говорится: «Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов». «Специальные педагогические подходы» могут еще рассматриваться как повышенное внимание к этим детям. Но п. 10 ст. 50 уже не оставляет такой надежды – он не предоставляет детям с отклонениями в развитии права обучаться в общеобразовательном учреждении: «Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество…». Это находится уже в явном противоречии и с основным замыслом Закона «Об образовании» (п. 1 ст. 5), и с международным правом.
Выбор, который предоставляется особым детям, вполне прозрачно очерчен во второй и третьей частях п. 10 ст. 50:
«Категории обучающихся, воспитанников, направляемых в указанные образовательные учреждения, а также содержащихся на полном государственном обеспечении, определяются Правительством Российской Федерации.
Дети и подростки с отклонениями в развитии направляются в указанные образовательные учреждения органами управления образованием только с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-медико-педагогической комиссии».
Тем самым налицо сегрегация уже внутри самой системы образования: детям «с отклонениями в развитии» предлагается альтернатива: обучение в «специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (классах, группах)» – либо «содержание на полном государственном обеспечении». Об их интегрированном обучении в общеобразовательных школах в обычном классе в законе речь не идет.
Базирующаяся на этом печальная практика всем хорошо известна. Склонность чиновников на местах интерпретировать приведенные положения Закона дискриминационным образом особенно ярко иллюстрируют «Показания и противопоказания по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей» (Приказ Комитета здравоохранения и Комитета образования Правительства Москвы от 19.10.1998 г., 21.10.1998 г. № 574/579 «Об организации городской медико-психолого-педагогической комиссии по комплектованию специальных (коррекционных) образовательных учреждений для умственно отсталых детей», Приложение № 2). Этот документ содержит противопоказания к приему в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для ряда категорий детей-инвалидов – с «тяжелыми формами слабоумия; олигофренией в степени выраженной имбецильности; идиотией различной этиологии, в том числе и при болезни Дауна; органическая деменция с выраженной дезадаптацией (отсутствие навыков самообслуживания)». Если даже не принимать во внимание крайне дискриминационную и неэтичную, давно вышедшую из употребления терминологию, используемую в Приказе для описания проблем этих детей, примечание к Приказу четко и недвусмысленно определяет их судьбу: «Дети, страдающие названными формами слабоумия, направляются в соответствующие учреждения Комитета социальной защиты населения», то есть в интернаты. Исполняя этот Приказ, психолого-медико-педагогические комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права особых детей на образование и вместо обучения рекомендующие помещение ребенка в психоневрологический интернат Департамента социальной защиты населения.
Пробелы и противоречия Федерального закона «Об образовании» позволяют сохранять в силе давно устаревшие акты, принятые еще в советскую эпоху и идущие вразрез со всеми международными обязательствами России. Так, до сих пор действует «Перечень заболеваний, по поводу которых дети нуждаются в индивидуальных занятиях на дому и освобождаются от посещения массовой школы» (утвержден Приказом Министерства просвещения РСФСР от 8/28 июля 1980 года № 281-М/17-13-186). Этот акт, в целом задуманный как дискриминационный – не разрешить детям с определенными проблемами обучаться в обществе сверстников, – содержит даже следующее примечание, повсеместно трактующееся «системой» как запрет на образование вообще: «Не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности».
В результате устройство и функционирование российской государственной системы в сфере образования и реабилитации особых детей на практике весьма существенно противоречит как принятым Россией нормам международного права, так и многим положениям федерального законодательства.
Если говорить о детях, от которых отказались родители, то первое страшное надругательство над их правами происходит «на выходе» из домов ребенка: решается, кто из детей «подлежит обучению», а кто – нет. Ребенка относят либо к учреждениям ведомства образования, либо к учреждениям ведомства соцзащиты. Учить тех, кто не попал в ведомство образования, по-прежнему считается неэффективным расходованием государственных средств.
Для детей, живущих в семье, функции разделения «по ведомствам» повсеместно выполняют психолого-медико-педагогические комиссии, которые нередко препятствуют повышению образовательного уровня ребенка либо не допускают его к образованию вообще, предлагая изъять из семьи и поместить в психоневрологические интернаты системы соцзащиты. Сама передача ребенка в социальное ведомство – вместо обеспечения ему образования! – в наших условиях уже является вопиющим актом дискриминации.
К сожалению, и без того весьма несовершенная и противоречивая правовая база помощи особому ребенку и поддержки его семьи недавно подверглась значительным изменениям, существенно усугубившим положение данной категории населения.
С января 2005 года в России вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватывающие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122-ФЗ). Реформа весьма существенно повлияла на правовое поле, в котором осуществляется деятельность по образованию и реабилитации особых детей. Назвать это влияние положительным невозможно…
Правовой анализ изменений, принесенных «законом о монетизации»
Концепция реформы
Для анализа изменений, внесенных в Закон РФ «Об образовании», Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов», а также ряд иных законов, нормы которых регулируют вопросы социальной защиты особых детей, а также содержания выстраиваемой системы правового регулирования социальной сферы, необходимо уяснить суть концепции, положенной в основу реформы. С этой целью были проанализированы пояснительная записка к проекту Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ от 22 августа 2004 № 122-ФЗ“, заключения правового управления аппарата Государственной Думы РФ и ее профильных комитетов, а также Счетной платы РФ.
В преамбуле Закона № 122-ФЗ в качестве главной цели его принятия продекларирована «защита прав и свобод граждан Российской Федерации», достигаемая путем установления разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления в сфере социальной защиты и социального обеспечения. В целом можно выделить четыре концептуальные причины реформы:
– более четкое разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями в системе социального обеспечения;
– отмена нефинансируемых льгот;
– установление принципов определения мер социальной защиты;
– замена натуральных льгот денежными компенсациями.
Федеральный законодатель декларирует необходимость обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека, а также повышения материального благосостояния граждан. Передавая большинство полномочий по социальному обеспечению субъектам Федерации и муниципальным образованиям, закон предписывает последним при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации, вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Указанные публично-правовые образования также обязаны реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования и предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, том числе и посредством установления временного регулирования общественных отношений.
Первый вопрос, который возникает при ознакомлении с названными выше положениями, – это вопрос о конституционных принципах разграничения полномочий в сфере социальной защиты между публично-правовыми образованиями и допустимости закрепления данных полномочий за субъектами Федерации и муниципальными образованиями с возложением на последних бремени соответствующего финансирования. Не нарушается ли тем самым конституционный принцип равенства граждан России, имея в виду, что налоговый потенциал и финансовые возможности различных регионов существенно отличаются, а следовательно, и объем социальных гарантий, предоставляемых их жителям, будет не одинаков?
Цель проводимой административной реформы, как объяснялось со страниц официальных средств массовой информации[7], заключается в передаче части федеральных полномочий и политической ответственности за их реализацию на региональный уровень с одновременным проведением бюджетной и налоговой реформы и закреплением необходимых средств за субъектами РФ для реализации полученных полномочий. Однако допустима ли передача федеральных государственных полномочий публично-правовым образованиям нижестоящего уровня?
Правовые основы совместного ведения в системе социального обеспечения до 1 января 2005 года
Вопросы социальной защиты в силу ст.72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы обеспечения социальной поддержки населения отнесены также и к предмету ведения местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ, разграничивая по уровням бюджетной системы полномочия по финансированию, отнес расходы на обеспечение социальной защиты населения к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (абзац 5 пункта 1 статьи 85 БК РФ).
В судебной практике применения указанных основополагающих норм возник вопрос о том, позволяют ли они Российской Федерации принимать федеральные законы, в которых устанавливать льготы с возложением обязанности по их финансированию за счет региональных или местных бюджетов? Иными словами: допустимо ли установление льгот за чужой счет?
Отвечая на поставленный вопрос, суды при рассмотрении конкретных дел сформировали подход, согласно которому отнесение вопросов социальной защиты к совместному ведению и совместному финансированию означает право субъекта Федерации (муниципального образования) установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств регионального (муниципального) бюджета. При этом суды исходили из того, что в федеративном государстве, гарантирующем равенство прав граждан независимо от места их проживания, должен быть установлен минимальный гарантированный уровень социальной защиты именно в рамках федерального законодательства с принятием РФ обязательств по его обеспечению и финансированию.
Указанные выше положения о совместном финансировании не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот, не обеспеченных финансированием за счет федерального бюджета, с возложением обязанности по их обеспечению на другое публично-правовое образование нижестоящего уровня за счет собственных доходов последнего. Суды исходили из того, что возложение обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти. Последнее в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций (средств федерального бюджета, предоставляемых бюджету другого уровня на безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов).
По мнению судов, реализация федеральных льгот может быть возложена на субъекты Федерации и муниципальные образования постольку, поскольку такая необходимость вытекает из целесообразности использования системы государственных органов субъектов РФ (муниципальных органов), которая более качественно и рационально способна справиться с задачей учета и взаимодействия с гражданами, имеющими право на соответствующие льготы. В данной ситуации регион или муниципальное образование являются субъектами, привлекаемыми к исполнению чужой обязанности. Причем ответственность за неисполнение указанной обязанности может быть возложена на данные субъекты только при условии выделения им соответствующих средств со стороны Российской Федерации.
При формировании изложенного подхода принимался во внимание раздел 4 Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584), закрепляющий принципы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями. Указанный раздел предусматривает, что обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции).
Доводы о том, что финансирование расходов на реализацию льгот по социальной защите в части, отнесенной федеральным законом к полномочиям субъекта Федерации, должно как следствие осуществляться самим субъектом из источников, формируемых за счет собственных средств, отвергались судами постольку, поскольку они не соответствовали ст. 84, 130 БК РФ о целевом направлении средств федерального бюджета в бюджеты нижестоящих уровней на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.
Обосновывая изложенную позицию, суды руководствовались следующими нормативными положениями:
1. Согласно статье 84 БК РФ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней, а также обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, осуществляется исключительно из федерального бюджета.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Яркий пример подобных противоречий демонстрирует Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 32661 «Об образовании». В п. 1 ст. 5 Закона сформулирован прекрасный зачин: «Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости». Однако по мере конкретизации данного положения для детей с отклонениями в развитии эти блестящие намерения ощутимо тускнеют. Каждое следующее уточнение трактует приведенную норму все более и более ограничительно. Так, например, в п. 6 той же статьи говорится: «Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов». «Специальные педагогические подходы» могут еще рассматриваться как повышенное внимание к этим детям. Но п. 10 ст. 50 уже не оставляет такой надежды – он не предоставляет детям с отклонениями в развитии права обучаться в общеобразовательном учреждении: «Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество…». Это находится уже в явном противоречии и с основным замыслом Закона «Об образовании» (п. 1 ст. 5), и с международным правом.
Выбор, который предоставляется особым детям, вполне прозрачно очерчен во второй и третьей частях п. 10 ст. 50:
«Категории обучающихся, воспитанников, направляемых в указанные образовательные учреждения, а также содержащихся на полном государственном обеспечении, определяются Правительством Российской Федерации.
Дети и подростки с отклонениями в развитии направляются в указанные образовательные учреждения органами управления образованием только с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-медико-педагогической комиссии».
Тем самым налицо сегрегация уже внутри самой системы образования: детям «с отклонениями в развитии» предлагается альтернатива: обучение в «специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (классах, группах)» – либо «содержание на полном государственном обеспечении». Об их интегрированном обучении в общеобразовательных школах в обычном классе в законе речь не идет.
Базирующаяся на этом печальная практика всем хорошо известна. Склонность чиновников на местах интерпретировать приведенные положения Закона дискриминационным образом особенно ярко иллюстрируют «Показания и противопоказания по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей» (Приказ Комитета здравоохранения и Комитета образования Правительства Москвы от 19.10.1998 г., 21.10.1998 г. № 574/579 «Об организации городской медико-психолого-педагогической комиссии по комплектованию специальных (коррекционных) образовательных учреждений для умственно отсталых детей», Приложение № 2). Этот документ содержит противопоказания к приему в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для ряда категорий детей-инвалидов – с «тяжелыми формами слабоумия; олигофренией в степени выраженной имбецильности; идиотией различной этиологии, в том числе и при болезни Дауна; органическая деменция с выраженной дезадаптацией (отсутствие навыков самообслуживания)». Если даже не принимать во внимание крайне дискриминационную и неэтичную, давно вышедшую из употребления терминологию, используемую в Приказе для описания проблем этих детей, примечание к Приказу четко и недвусмысленно определяет их судьбу: «Дети, страдающие названными формами слабоумия, направляются в соответствующие учреждения Комитета социальной защиты населения», то есть в интернаты. Исполняя этот Приказ, психолого-медико-педагогические комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права особых детей на образование и вместо обучения рекомендующие помещение ребенка в психоневрологический интернат Департамента социальной защиты населения.
Пробелы и противоречия Федерального закона «Об образовании» позволяют сохранять в силе давно устаревшие акты, принятые еще в советскую эпоху и идущие вразрез со всеми международными обязательствами России. Так, до сих пор действует «Перечень заболеваний, по поводу которых дети нуждаются в индивидуальных занятиях на дому и освобождаются от посещения массовой школы» (утвержден Приказом Министерства просвещения РСФСР от 8/28 июля 1980 года № 281-М/17-13-186). Этот акт, в целом задуманный как дискриминационный – не разрешить детям с определенными проблемами обучаться в обществе сверстников, – содержит даже следующее примечание, повсеместно трактующееся «системой» как запрет на образование вообще: «Не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности».
В результате устройство и функционирование российской государственной системы в сфере образования и реабилитации особых детей на практике весьма существенно противоречит как принятым Россией нормам международного права, так и многим положениям федерального законодательства.
Если говорить о детях, от которых отказались родители, то первое страшное надругательство над их правами происходит «на выходе» из домов ребенка: решается, кто из детей «подлежит обучению», а кто – нет. Ребенка относят либо к учреждениям ведомства образования, либо к учреждениям ведомства соцзащиты. Учить тех, кто не попал в ведомство образования, по-прежнему считается неэффективным расходованием государственных средств.
Для детей, живущих в семье, функции разделения «по ведомствам» повсеместно выполняют психолого-медико-педагогические комиссии, которые нередко препятствуют повышению образовательного уровня ребенка либо не допускают его к образованию вообще, предлагая изъять из семьи и поместить в психоневрологические интернаты системы соцзащиты. Сама передача ребенка в социальное ведомство – вместо обеспечения ему образования! – в наших условиях уже является вопиющим актом дискриминации.
К сожалению, и без того весьма несовершенная и противоречивая правовая база помощи особому ребенку и поддержки его семьи недавно подверглась значительным изменениям, существенно усугубившим положение данной категории населения.
С января 2005 года в России вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватывающие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122-ФЗ). Реформа весьма существенно повлияла на правовое поле, в котором осуществляется деятельность по образованию и реабилитации особых детей. Назвать это влияние положительным невозможно…
Правовой анализ изменений, принесенных «законом о монетизации»
Концепция реформы
Для анализа изменений, внесенных в Закон РФ «Об образовании», Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов», а также ряд иных законов, нормы которых регулируют вопросы социальной защиты особых детей, а также содержания выстраиваемой системы правового регулирования социальной сферы, необходимо уяснить суть концепции, положенной в основу реформы. С этой целью были проанализированы пояснительная записка к проекту Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ от 22 августа 2004 № 122-ФЗ“, заключения правового управления аппарата Государственной Думы РФ и ее профильных комитетов, а также Счетной платы РФ.
В преамбуле Закона № 122-ФЗ в качестве главной цели его принятия продекларирована «защита прав и свобод граждан Российской Федерации», достигаемая путем установления разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления в сфере социальной защиты и социального обеспечения. В целом можно выделить четыре концептуальные причины реформы:
– более четкое разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями в системе социального обеспечения;
– отмена нефинансируемых льгот;
– установление принципов определения мер социальной защиты;
– замена натуральных льгот денежными компенсациями.
Федеральный законодатель декларирует необходимость обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека, а также повышения материального благосостояния граждан. Передавая большинство полномочий по социальному обеспечению субъектам Федерации и муниципальным образованиям, закон предписывает последним при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации, вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Указанные публично-правовые образования также обязаны реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования и предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, том числе и посредством установления временного регулирования общественных отношений.
Первый вопрос, который возникает при ознакомлении с названными выше положениями, – это вопрос о конституционных принципах разграничения полномочий в сфере социальной защиты между публично-правовыми образованиями и допустимости закрепления данных полномочий за субъектами Федерации и муниципальными образованиями с возложением на последних бремени соответствующего финансирования. Не нарушается ли тем самым конституционный принцип равенства граждан России, имея в виду, что налоговый потенциал и финансовые возможности различных регионов существенно отличаются, а следовательно, и объем социальных гарантий, предоставляемых их жителям, будет не одинаков?
Цель проводимой административной реформы, как объяснялось со страниц официальных средств массовой информации[7], заключается в передаче части федеральных полномочий и политической ответственности за их реализацию на региональный уровень с одновременным проведением бюджетной и налоговой реформы и закреплением необходимых средств за субъектами РФ для реализации полученных полномочий. Однако допустима ли передача федеральных государственных полномочий публично-правовым образованиям нижестоящего уровня?
Правовые основы совместного ведения в системе социального обеспечения до 1 января 2005 года
Вопросы социальной защиты в силу ст.72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы обеспечения социальной поддержки населения отнесены также и к предмету ведения местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ, разграничивая по уровням бюджетной системы полномочия по финансированию, отнес расходы на обеспечение социальной защиты населения к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (абзац 5 пункта 1 статьи 85 БК РФ).
В судебной практике применения указанных основополагающих норм возник вопрос о том, позволяют ли они Российской Федерации принимать федеральные законы, в которых устанавливать льготы с возложением обязанности по их финансированию за счет региональных или местных бюджетов? Иными словами: допустимо ли установление льгот за чужой счет?
Отвечая на поставленный вопрос, суды при рассмотрении конкретных дел сформировали подход, согласно которому отнесение вопросов социальной защиты к совместному ведению и совместному финансированию означает право субъекта Федерации (муниципального образования) установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств регионального (муниципального) бюджета. При этом суды исходили из того, что в федеративном государстве, гарантирующем равенство прав граждан независимо от места их проживания, должен быть установлен минимальный гарантированный уровень социальной защиты именно в рамках федерального законодательства с принятием РФ обязательств по его обеспечению и финансированию.
Указанные выше положения о совместном финансировании не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот, не обеспеченных финансированием за счет федерального бюджета, с возложением обязанности по их обеспечению на другое публично-правовое образование нижестоящего уровня за счет собственных доходов последнего. Суды исходили из того, что возложение обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти. Последнее в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций (средств федерального бюджета, предоставляемых бюджету другого уровня на безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов).
По мнению судов, реализация федеральных льгот может быть возложена на субъекты Федерации и муниципальные образования постольку, поскольку такая необходимость вытекает из целесообразности использования системы государственных органов субъектов РФ (муниципальных органов), которая более качественно и рационально способна справиться с задачей учета и взаимодействия с гражданами, имеющими право на соответствующие льготы. В данной ситуации регион или муниципальное образование являются субъектами, привлекаемыми к исполнению чужой обязанности. Причем ответственность за неисполнение указанной обязанности может быть возложена на данные субъекты только при условии выделения им соответствующих средств со стороны Российской Федерации.
При формировании изложенного подхода принимался во внимание раздел 4 Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584), закрепляющий принципы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями. Указанный раздел предусматривает, что обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции).
Доводы о том, что финансирование расходов на реализацию льгот по социальной защите в части, отнесенной федеральным законом к полномочиям субъекта Федерации, должно как следствие осуществляться самим субъектом из источников, формируемых за счет собственных средств, отвергались судами постольку, поскольку они не соответствовали ст. 84, 130 БК РФ о целевом направлении средств федерального бюджета в бюджеты нижестоящих уровней на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.
Обосновывая изложенную позицию, суды руководствовались следующими нормативными положениями:
1. Согласно статье 84 БК РФ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней, а также обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, осуществляется исключительно из федерального бюджета.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22