Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки методологии распределения и расчетов финансовой помощи.
Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г.
Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации.
До 1996 г. источником ФФПР являлся налог на добавленную стоимость (НДС) по товарам отечественного производства. В 1994 г. в федеральный бюджет шло 22 % поступлений этого налога, а в 1995 г. – 27 %. Затем фонд формировался за счет 15 % общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин).
Существовали и особые правила расходования средств ФФПР. Определение исходной базы для расчета трансфертов производилась по формуле, в которую были заложены два основных параметра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов бралась ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год. Прогнозируемые расходы бюджетов определялись исходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией расходов, а также включением новых видов расходов, появившихся позднее.
До 1997 г. ФФПР состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов – «нуждающихся в поддержке» и «особо нуждающихся в поддержке». «Нуждающимся в поддержке» назывался регион, для которого норма средней бюджетной обеспеченности на одного жителя была ниже средней по стране. «Особо нуждающимся» являлся такой регион, для которого собственные доходы не обеспечивали финансирования текущих затрат. С 1997 г. такое разделение уже не предусматривалось. В 1997 г. была введена новая группировка регионов: полностью расположенные в районах Крайнего Севера, частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.
В этот период стало ясно, что методика расчета доходов субъекта исходя лишь из среднедушевого бюджетного дохода нацеливает субъектов Федерации на сохранение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов получения трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части региональных бюджетов. Более того, при действовавшей системе трансфертов в ряде случаев получалось, что среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывался выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты.
Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996–1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы. Был восстановлен «закрытый» перечень региональных и местных налогов. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральными и региональными бюджетами на практике не выполнялось. Были ограничены также права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов».
Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов. Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную Думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят. Методика распределения трансфертов, по сути, «прикрывала» сохранение прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга.
В итоге, за период с 1993 по 1997 г. резко возросло число дотационных бюджетов. Если в 1993 г. их было 54 (61 % общего числа), в 1995 г. – 78 (88 %), в 1996 г. – 75 (84 %), то в 1997 г. – 81 (91 %). Это являлось лишним доказательством того, что сложившаяся к середине 90-х гг. система межбюджетных отношений лишь частично соответствовала внешним признакам бюджетного федерализма. Ее главными недостатками являлись следующие:
1) расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы были не в полной мере обоснованы и закреплены;
2) отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;
3) региональные власти не были заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, а помощь, которую регионы требовали от федерального правительства, значительно превосходила его возможности;
4) недостаточная нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.
В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг.». Именно эта концепция послужила основой нового, третьего этапа реформирования межбюджетных отношений в России.
Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.
Концепцией устанавливалось, что реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
В соответствии с Концепцией реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего, на разграничение налоговых полномочий федеральных и региональных органов власти, доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточнены и упорядочены перечни федеральных региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налоговых платежей по месту деятельности предприятий – налогоплательщиков и месту жительства граждан, что в значительной мере способствовало укреплению налогового потенциала.
Существенные изменения претерпели механизмы бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Была сделана попытка разделения сферы финансовой помощи на текущую и инвестиционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах были консолидированы в Фонде регионального развития. Стимулирование бюджетных и экономических реформ на региональном уровне осуществлялось через Фонд развития региональных финансов, средства которого распределялись на конкурсной основе.
Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам осуществлялось через ФФПР, а также вновь создаваемый Фонд компенсаций, который был предназначен для полного финансирования так называемых федеральных мандатов – расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» и др.
За 1999–2001 гг. был реформирован ФФПР и внедрена принципиально новая, более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.
По этой методике оценивалась реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности.
При распределении средств ФФПР учитывались особые условия и региональные отличия посредством введения в систему расчетов ряда региональных и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов бюджетных расходов учитывались:
• территориальные нормы расходов на отопление, потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;
• транспортная составляющая бюджетных расходов. Устанавливался особый порядок распределения трансфертов для высоко дотационных регионов. Новая методика позволила сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не получающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997–1999 гг. до 18 в 2002 г.[7]
В целом, результатами реализации Концепции стали:
• переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;
• инвентаризация «федеральных мандатов» (оцененных на уровне 8 % ВВП) и их постепенное сокращение за счет средств Фонда компенсаций;
• создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;
• активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях за счет средств Фонда реформирования региональных финансов;
• повышение унификации межбюджетных отношений. С 1998 г. было прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации. С 2001 г. были приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан;
• создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений в РФ, включающей представителей Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации.
В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены. Однако не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
В августе 2001 г. Правительство РФ приняло новую Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., в которой был намечен новый этап реформирования бюджетной системы. Поэтому с 2001 г. начинается четвертый этап реформирования межбюджетных отношений, который длится и сегодня. Главная цель этого этапа состоит в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Реформирование системы межбюджетных отношений на современном этапе должно обеспечить:
• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;
• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;
• сокращение дотационности территориальных бюджетов за счет минимизации встречных финансовых потоков;
• применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;
• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, отстающих по объективным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;
• обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;
• недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
• взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.
3.3.2. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
В настоящее время в России используется несколько инструментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспеченности субъектов РФ:
1. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – образован в 1994 г.
2. Федеральный фонд компенсаций – образован в 2001 г.
3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – образован в 2002 г.
4. Федеральный фонд регионального развития – образован в 2001 г.
5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов – образован в 2001 г.
Все перечисленные фонды создаются в составе федерального бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.
В 2005 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 938,9 млрд руб., или 35,1 % от общего объема непроцентных расходов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6 %.
Самый крупный из перечисленных фондов – это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов российской Федерации.
В 2005 г. его объем составил 189,9 млрд руб., а в 2006 г. он составит уже 228, 2 млрд руб. Средства этого фонда используются, главным образом, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяются между регионами в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670.
Начиная с 2005 г., предусматривается повышение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ путем стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Для этого первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионам с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание будет производиться пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности таких субъектов РФ от заданного для данной группы регионов уровня.
Оставшаяся часть Федерального фонда будет распределяться для субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных регионов РФ.
Это позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект РФ, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.
Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, вертикальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенсаций.
Это ознакомительный отрывок книги. Данная книга защищена авторским правом. Для получения полной версии книги обратитесь к нашему партнеру - распространителю легального контента "ЛитРес":
Полная версия книги 'Государственные и муниципальные финансы'
1 2 3 4 5 6 7
Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г.
Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации.
До 1996 г. источником ФФПР являлся налог на добавленную стоимость (НДС) по товарам отечественного производства. В 1994 г. в федеральный бюджет шло 22 % поступлений этого налога, а в 1995 г. – 27 %. Затем фонд формировался за счет 15 % общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин).
Существовали и особые правила расходования средств ФФПР. Определение исходной базы для расчета трансфертов производилась по формуле, в которую были заложены два основных параметра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов бралась ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год. Прогнозируемые расходы бюджетов определялись исходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией расходов, а также включением новых видов расходов, появившихся позднее.
До 1997 г. ФФПР состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов – «нуждающихся в поддержке» и «особо нуждающихся в поддержке». «Нуждающимся в поддержке» назывался регион, для которого норма средней бюджетной обеспеченности на одного жителя была ниже средней по стране. «Особо нуждающимся» являлся такой регион, для которого собственные доходы не обеспечивали финансирования текущих затрат. С 1997 г. такое разделение уже не предусматривалось. В 1997 г. была введена новая группировка регионов: полностью расположенные в районах Крайнего Севера, частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.
В этот период стало ясно, что методика расчета доходов субъекта исходя лишь из среднедушевого бюджетного дохода нацеливает субъектов Федерации на сохранение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов получения трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части региональных бюджетов. Более того, при действовавшей системе трансфертов в ряде случаев получалось, что среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывался выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты.
Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996–1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы. Был восстановлен «закрытый» перечень региональных и местных налогов. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральными и региональными бюджетами на практике не выполнялось. Были ограничены также права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов».
Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов. Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную Думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят. Методика распределения трансфертов, по сути, «прикрывала» сохранение прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга.
В итоге, за период с 1993 по 1997 г. резко возросло число дотационных бюджетов. Если в 1993 г. их было 54 (61 % общего числа), в 1995 г. – 78 (88 %), в 1996 г. – 75 (84 %), то в 1997 г. – 81 (91 %). Это являлось лишним доказательством того, что сложившаяся к середине 90-х гг. система межбюджетных отношений лишь частично соответствовала внешним признакам бюджетного федерализма. Ее главными недостатками являлись следующие:
1) расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы были не в полной мере обоснованы и закреплены;
2) отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;
3) региональные власти не были заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, а помощь, которую регионы требовали от федерального правительства, значительно превосходила его возможности;
4) недостаточная нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.
В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг.». Именно эта концепция послужила основой нового, третьего этапа реформирования межбюджетных отношений в России.
Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.
Концепцией устанавливалось, что реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
В соответствии с Концепцией реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего, на разграничение налоговых полномочий федеральных и региональных органов власти, доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточнены и упорядочены перечни федеральных региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налоговых платежей по месту деятельности предприятий – налогоплательщиков и месту жительства граждан, что в значительной мере способствовало укреплению налогового потенциала.
Существенные изменения претерпели механизмы бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Была сделана попытка разделения сферы финансовой помощи на текущую и инвестиционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах были консолидированы в Фонде регионального развития. Стимулирование бюджетных и экономических реформ на региональном уровне осуществлялось через Фонд развития региональных финансов, средства которого распределялись на конкурсной основе.
Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам осуществлялось через ФФПР, а также вновь создаваемый Фонд компенсаций, который был предназначен для полного финансирования так называемых федеральных мандатов – расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» и др.
За 1999–2001 гг. был реформирован ФФПР и внедрена принципиально новая, более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.
По этой методике оценивалась реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности.
При распределении средств ФФПР учитывались особые условия и региональные отличия посредством введения в систему расчетов ряда региональных и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов бюджетных расходов учитывались:
• территориальные нормы расходов на отопление, потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;
• транспортная составляющая бюджетных расходов. Устанавливался особый порядок распределения трансфертов для высоко дотационных регионов. Новая методика позволила сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не получающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997–1999 гг. до 18 в 2002 г.[7]
В целом, результатами реализации Концепции стали:
• переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;
• инвентаризация «федеральных мандатов» (оцененных на уровне 8 % ВВП) и их постепенное сокращение за счет средств Фонда компенсаций;
• создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;
• активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях за счет средств Фонда реформирования региональных финансов;
• повышение унификации межбюджетных отношений. С 1998 г. было прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации. С 2001 г. были приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан;
• создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений в РФ, включающей представителей Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации.
В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены. Однако не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
В августе 2001 г. Правительство РФ приняло новую Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., в которой был намечен новый этап реформирования бюджетной системы. Поэтому с 2001 г. начинается четвертый этап реформирования межбюджетных отношений, который длится и сегодня. Главная цель этого этапа состоит в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Реформирование системы межбюджетных отношений на современном этапе должно обеспечить:
• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;
• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;
• сокращение дотационности территориальных бюджетов за счет минимизации встречных финансовых потоков;
• применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;
• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, отстающих по объективным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;
• обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;
• недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
• взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.
3.3.2. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
В настоящее время в России используется несколько инструментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспеченности субъектов РФ:
1. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – образован в 1994 г.
2. Федеральный фонд компенсаций – образован в 2001 г.
3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – образован в 2002 г.
4. Федеральный фонд регионального развития – образован в 2001 г.
5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов – образован в 2001 г.
Все перечисленные фонды создаются в составе федерального бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.
В 2005 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 938,9 млрд руб., или 35,1 % от общего объема непроцентных расходов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6 %.
Самый крупный из перечисленных фондов – это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов российской Федерации.
В 2005 г. его объем составил 189,9 млрд руб., а в 2006 г. он составит уже 228, 2 млрд руб. Средства этого фонда используются, главным образом, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяются между регионами в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670.
Начиная с 2005 г., предусматривается повышение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ путем стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Для этого первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионам с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание будет производиться пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности таких субъектов РФ от заданного для данной группы регионов уровня.
Оставшаяся часть Федерального фонда будет распределяться для субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных регионов РФ.
Это позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект РФ, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.
Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, вертикальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенсаций.
Это ознакомительный отрывок книги. Данная книга защищена авторским правом. Для получения полной версии книги обратитесь к нашему партнеру - распространителю легального контента "ЛитРес":
Полная версия книги 'Государственные и муниципальные финансы'
1 2 3 4 5 6 7