Объектами правоохранительной деятельности государства выступают многие разновидности жизнеустройства общества и государства на базе осмысленно установленного правопорядка: мировой и региональный порядок, государственный порядок, порядок управления, общественный порядок. Защита и охрана всех этих разновидностей правопорядка, гарантирование конституционных прав, свобод и законных интересов действующих там субъектов (физических и юридических лиц), обеспечение их безопасности являются специализированными функциями соответствующих государственных органов (а также некоторых негосударственных организаций) и должностных лиц различных ветвей власти и видов государственной деятельности. Эти органы получили обобщенное родовое название правоохранительных органов, а осуществляемые ими функции и полномочия именуются правоохранительной деятельностью.
Правоохранительная деятельность не является единым видом государственной деятельности, потому что, во-первых, субъектами правоохранительной деятельности государства выступают многие различные структуры государственного аппарата, относящиеся к различным ветвям власти и видам государственной деятельности; во-вторых, содержание различных, многочисленных и разнообразных видов и форм правоохранительной деятельности принципиально различно и является предметом регулирования разных отраслей права. С учетом организационной и правовой специфики конкретных видов и форм правоохранительной деятельности государства в ее системе можно выделить несколько групп субъектов, осуществляющих эту деятельность.
Большую группу правоохранительных органов составляют федеральные суды и суды субъектов РФ, правоохранительная деятельность которых в виде правосудия как формы реализации судебной власти осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Этот вид правоохранительной деятельности является предметом конституционного, гражданско-правового, уголовно-правового, но не административно-правового регулирования.
Правоохранительной по своему предназначению, в значительной своей части, является деятельность формируемых Федеральным Собранием, Счетной палаты РФ, Центризбиркома, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но это уже предмет конституционного, а не административно-правового регулирования.
Большая роль в системе правоохранительной деятельности государства принадлежит органам дознания и предварительного следствия, но эта процессуальная деятельность — предмет уголовно-процессуального регулирования. Органами дознания выступают учреждения всех силовых министерств и ведомств, а следственный аппарат имеется в органах МВД РФ, ФСБ РФ, в органах прокуратуры, которые осуществляют также и надзор за законностью, являющийся самостоятельной разновидностью правоохранительной деятельности государства.
Специфический вид правоохранительной деятельности — оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая органами всех силовых министерств и ведомств России. К правоохранительной деятельности относится также нотариальная деятельность государственных и частных нотариусов, адвокатская и юрисконсультская деятельность адвокатов, а также организаций и частных лиц, имеющих государственную лицензию на оказание этого рода юридических услуг.
Кроме перечисленных разновидностей правоохранительной деятельности и осуществляющих их правоохранительных органов различных ветвей власти и видов государственной деятельности, специфической разновидностью правоохранительной деятельности является применение органами государственного управления в процессе реализации ими исполнительной власти организационно-правовых средств в виде контрольной и надзорной деятельности с целью обеспечения законности и дисциплины в работе подчиненных и подведомственных им органов и должностных лиц.
Тема 16.
Организационно-правовые способы обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти (управленческой деятельности)
1.
Особенности законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности и административно-правового регулирования
Требование соблюдения действующего законодательства (законность), а также всех установленных государством норм и правил деятельности обязанных субъектов (государственная дисциплина) является всеобщим принципом организации и функционирования всего государственного аппарата, органов всех ветвей власти и видов государственной деятельности. В обеспечении правопорядка в сфере государственного управления как основной формы реализации исполнительной власти имеются некоторые особенности: во-первых, громадное большинство подлежащих исполнению норм и правил деятельности в управленческой сфере сформулировано и закреплено не столько в законах, сколько в подзаконных правовых актах субъектов исполнительной власти (органов и должностных лиц), что ведет к практической необозримости административного законодательства и основанного на нем нормотворчества, недостаточной его кодификации и систематизации, а так же отсутствию систематического единообразного толкования административного законодательства и практики его применения; во-вторых, численность потенциальных субъектов административно-правовых отношений чрезмерно велика и крайне разнообразна по своему составу, а участники конкретных административно-правовых отношений (как управляющие, так и управляемые субъекты) в большинстве своем не юристы и не обязаны быть таковыми, что также создает проблемы в правильном понимании и применении норм и правил деятельности обязанных субъектов; в-третьих, и это главное в сфере реализации исполнительной власти, многие управленческие решения и действия могут совершаться по усмотрению (управление по усмотрению получило наименование дискретного управления), когда управляющие субъекты (органы и должностные лица) на вполне законных официальных основаниях руководствуются в своей деятельности не только требованиями законности, но и целесообразности своих решений и действий.
В основу практического решения вопроса о взаимосвязи и соотношении законности и целесообразности тех или иных решений и действий управляющих субъектов должны быть положены следующие, основанные на анализе действующего законодательства и практики его применения, положения науки административного права:
при наличии закона и иных основанных на нем четких правовых предписаний необходимо руководствоваться только этим правовым предписанием, исходя из презумпции, что в точном исполнении действующего закона заключена высшая целесообразность;
в рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наиболее целесообразный, оптимальный вариант поведения по своему усмотрению;
при отсутствии же правового предписания по тому или иному управленческому вопросу надо действовать по усмотрению исходя из целесообразности (технической, экономической, организационной, местной, национальной и т.д.).
Рассмотренные особенности законности и дисциплины в управленческой деятельности определяют специфику применяемых организационно-правовых способов и средств для обеспечения должного уровня правопорядка, его охрану и защиту в сфере реализации исполнительной власти на основе строгого соблюдения законности и государственной дисциплины.
2.
Понятие и виды способов обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти (управленческой деятельности)
Организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) — это специфическая организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно-правовых отношений.
Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивают многие государственные органы. Часть из них находится в системе аппарата исполнительной власти (контрольные и надзорные органы исполнительной власти, осуществляющие ведомственный и надведомственный контроль), другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим ветвям власти и видам государственной деятельности (судебные, прокурорские органы, Счетная палата Федерального Собрания и др.). Таким образом, законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивает как сам аппарат управления (органы исполнительной власти), так и специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.
По своему внутреннему содержанию каждый организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти представляет собой специфическую деятельность соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями всех субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответствия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования.
К настоящему времени сложилось три организационно-правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины субъектов организационных управленческих отношений в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность.
Контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента:
проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;
принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).
Как один из организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования (в отличие от других и, прежде всего, надзора), контроль характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.
Надзор, как другой организационно-правовой способ, отличный от контроля обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства.
Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-противоэпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля — проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его не выполнения).
Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор — это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзоре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным правилам.
Значительные отличия надзора от контроля заключаются также в своеобразии и специфичности форм и методов их осуществления. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи характеризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирования на обнаруженные нарушения — протесты и представления прокурора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и некоторые другие меры.
Особым своеобразным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования является контрольно-надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (государственные надзоры, государственные инспекции и некоторые другие органы государственного управления).
По своему содержанию деятельность государственных контрольно-надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.
Контрольно-надзорные органы государства и их должностные лица призваны осуществлять надзор за соблюдением определенных нормативных правил (правил пожарной безопасности, ветеринарных правил, правил дорожного движения и т.д.). В этом смысле их деятельность имеет чисто надзорный характер. Но в процессе своей надзорной деятельности за выполнением правил дорожного движения, например, инспектора ГИБДД наделены правом применения мер административного предупреждения, пресечения и даже административного наказания, а это уже элемент контроля, позволяющий преодолеть узость реализации чисто надзорных полномочий по факту обнаружения и фиксации допущенных субъектом правонарушений.
3.
Виды и формы контрольной деятельности государства
Государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности классифицируется по различным основаниям: по времени его осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль; по методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. При этом понятие «вид контроля» следует отличать от понятия «форма контроля». Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу;
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42